Consultative Group for the Reconstruction and Transformation of Central America

"reconstruction must not be at the expense of transformation"

Gestión de Cuencas Hidrográficas para la Reconstrucción post-Mitch:
Cuestión de Escala
Tim Mahone, USAID
Stockholm, Sweden  25-28 May 1999

Resumen Ejecutivo

El huracán Mitch ocasionó daños valorados en miles de millones de dólares y la pérdida de miles de vidas. Las inundaciones y los deslizamientos de tierra, empeorados por el pobre manejo ambiental y el mal uso de la tierra fueron las causas fundamentales de la devastación. El huracán Mitch dejó claramente establecida la interrelación entre el manejo de las cabeceras de las cuencas hidrográficas y los efectos en las cuencas bajas. Las consecuencias de la mala gestión de la tierra, las malas prácticas agrícolas, el pastoreo excesivo, la deforestación, la impropia ubicación de las urbanizaciones y la inadecuada reducción de la contaminación en la cabecera de la cuenca se manifiestan en la cuenca baja en situaciones extremas en la disponibilidad y calidad del suministro de agua, mayor vulnerabilidad de la población y los objetivos económicos a los desastres naturales, reducción de la capacidad de generación eléctrica debido a cursos de agua sedimentados y al daño a los ecosistemas costeros. El huracán Mitch demostró asimismo el nexo entre la probreza, la degradación ambiental y la vulnerabilidad a los desastres naturales, que tiene como resultado aún mayor pobreza.

Para que la reconstrucción redunde en la recuperación social y económica, y aumente el poder de recuperación ante los futuros desastres naturales, es menester utilizar las cuencas hidrográficas como unidad de planificación que guíe las decisiones de política e inversionistas. Las decisiones sobre los recursos que deben invertirse en el manejo de las cabeceras de las cuencas hidrográficas han de tener en cuenta los servicios ambientales cruciales que se prestan a los beneficiarios en las cuencas bajas. El manejo correcto de las cuencas hidrográficas, que combina, según convenga, la protección de parques, reforestación, prácticas agrícolas y silvicultura sostenibles son vitales para la protección de las comunidades, la subsistencia, las tierras agrícolas y la infraestructura económica, tales como carreteras, puertos, presas hidroeléctricas y sistemas de irrigación.

Dado que existen prácticas superiores de manejo ambiental y económico de la tierra, cabe preguntarse por qué no se han adoptado de manera más generalizada. Los principales impedimentos a su adopción no son técnicos, sino fundamentalmente sociales y políticos. Entre ellos se encuentran:

  • Mecanismos institucionales inadecuados como apoyo al manejo correcto de las cuencas hidrográficas (por ejemplo, asociaciones de cuencas, mecanismos de coordinación para el manejo de cuencas transnacionales);
  • Reconocimiento inadecuado por parte de gobiernos, inversionistas y del público del valor de los servicios ambientales que brindan las cuencas hidrográficas bien manejadas;
  • Limitaciones de política a las inversiones en el manejo racional de recursos y tierras en las cabeceras de las cuencas (por ejemplo, tenencia de la tierra, tenencia de árboles, políticas que alienten la conversión de bosques a otros usos de la tierra);
  • Concentración inadecuada en métodos basados en el mercado que generan valores económicos a los propietarios de las tierras al tiempo que protegen las cuencas hidrográficas (por ejemplo, cuotas a los usuarios del agua que se empleen en la protección de la fuente del agua, arboricultura de alto valor, silvicultura ecocertificada);
  • Posibilidades inadecuadas para que el público contribuya a las decisiones que afectan el modo de manejar las cuencas hidrográficas. Las personas afectadas por el uso de las cuencas hidrográficas tienen poca o ninguna influencia sobre las decisiones relativas a su manejo.

El manejo correcto de las cuencas hidrográficas en escala más amplia no sería posible en tanto los problemas socioeconómicos continúen siendo el principal impedimento a una mejor gestión y la política pública siga brindando incentivos inadecuados para la protección del medio ambiente.

En el presente trabajo se destaca la importancia de tomar en consideración las cuencas hidrográficas en la planificación para la reconstrucción, mitigación de los efectos de los desastres naturales y el desarrollo sostenible; se examinan los principales obstáculos a la ejecución de dichas acciones, y se identifican acciones prioritarias para fomentar el manejo racional de las cuencas hidrográficas como elemento integrante de los planes de reconstrucción.

Introducción

América Central es una de las regiones más propensas a los desastres en el mundo, ya que experimenta terremotos, actividad volcánica, tormentas tropicales y huracanes. Eventos periódicos de El Niño también contribuyen a que se den condiciones climáticas extremas, como sequías e intensas tormentas. El terreno montañoso de la región unido a la mala gestión ambiental (deforestación, malas prácticas agrícolas y uso irracional de la tierra) aumentan los riesgos que provienen de las inundaciones y los deslizamientos de tierra e intensifican el efecto de las sequías. América Central tiene la tasa de deforestación más alta del mundo, perdiendo unas 380,000 hectáreas de bosques cada año. La agricultura de subsistencia que se desarrolla en laderas empinadas por agricultores pobres carentes de opciones económicas viables acarrea pérdidas de suelos excesivas y escurrentía de agua incontrolada a causa de las tormentas. La mayoría de las cuencas situadas a alturas más elevadas, que generan más del 70 porciento de la energía eléctrica que se consume en la región y que son vitales para la protección de los recursos hídricos, está seriamente deteriorada. Años de mala gestión ambiental enfrentan a la región a mayores riesgos a tormentas como Mitch, como se destacó en el informe emitido por la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD) sólo días antes del que la región fuera azotada por el huracán.

Los dirigentes centroamericanos, reconociendo la importancia crucial de mejorar la gestión ambiental para las economías de la región y el bienestar de sus pueblos, han adelantado la coordinación ambiental de la región y logrado avances en diversas esferas, entre ellas:

  • desarrollo y consolidación de un sistema centroamericano de zonas protegidas (Corredor Biológico Mesoamericano) y el mejoramiento de la gestión de ecosistemas costeros vitales que comparten varios países;
  • desarrollo y fomento de métodos en favor de usos sostenibles de los recursos naturales tales como la certificación de árboles maderables, agricultura orgánica, arboricultura y ecoturismo;
  • mitigación de los cambios climáticos, incluida la retención de carbono en sitios vitales que protegen la diversidad biológica de importancia mundial;
  • el establecimiento de un marco reglamentario y de ejecución regional fortalecido para la protección ambiental, y
  • el fomento del desarrollo económico y ambientalmente racional del sector energético.

Los desastres naturales, como Mitch, empero, pueden destruir años de avances en el desarrollo, imponer nuevas demandas a las sociedades y generar cambios en las prioridades del desarrollo con consecuencias a largo plazo.

Durante un período de cinco días, el huracán Mitch descargó sobre la región centroamericana lluvias torrenciales y fuertes vendavales. El cálculo de los daños es abrumador: pérdida de más de 11,000 vidas, millones de personas sin hogar, cosechas destruídas, cientos de miles de hectáreas de tierras agrícolas altamente productivas perdidas o degradadas, infraestructura social y económica principal destruída, comunidades enteras barridas por las aguas, y las pérdidas económicas esperadas a causa de la disrupción de la producción agrícola e industrial se estima en $4,5 a $5,5 mil millones. Pero la opinión consensual es que la devastación no tenía por qué haber sido tan extensa; que la pobre gestión ambiental y el uso inapropiado de la tierra fueron factores fundamentales que exacerbaron los efectos de la tormenta. El huracán Mitch demostró que todas las partes de una cuenca hidrográfica, sean locales, nacionales o internacionales, están indisolublemente vinculadas. Así, el manejo inadecuado de la tierra, las malas prácticas agrícolas y el pastoreo excesivo en la cuenca alta ocasionaron la pérdida de vidas, la destrucción de la infraestructura económica y los objetivos productivos, la contaminación de los suministros de agua, la reducción de la capacidad generadora hidroeléctrica y los daños a los ecosistemas costeros. En general, las zonas con silvicultura sostenible, los cafetales de sombra, y los sistemas agrícolas que fijan los suelos a las laderas soportaron mejor la arremetida de Mitch que las zonas donde no existían esas medidas.

El huracán Mitch tuvo un efecto desproporcionado sobre los pobres, en particular los que vivían en llanuras aluviales o en laderas empinadas y en los más dependientes de la dotación de recursos naturales para su subsistencia. Sin embargo, la mayoría de los pobres se ven privados de poder decidir dónde y cómo desean vivir, lo que intensifica el círculo vicioso de la pobreza, la degradación ambiental y la destrucción. A diferencia de muchos desastres anteriores en la región, la reconstrucción a raíz del huracán Mitch deberá llevarse a cabo con una reserva agostada de muchos de los elementos mismos que sirven de sustento a las poblaciones humanas: árboles, agua, suelos y otros recursos naturales. Debido a los daños sin precedentes ocasionados a la dotación de recursos naturales y la infraestructura básica de la región, el huracán Mitch puso de relieve de manera dramática el papel indispensable que desempeña el manejo ambiental racional en el desarrollo sostenible y la mitigación de los efectos de los desastres naturales, así como los vínculos entre la pobreza y la vulnerabilidad a los desastres naturales. Esos temas se vieron reforzados en una reciente conferencia patrocinada por múltiples donantes en El Salvador que se centró en el manejo ambiental y la vulnerabilidad a los desastres naturales en la región de América Central.

La protección y el manejo de las cuencas hidrográficas, empero, no es un asunto meramente local o nacional. El treinta y seis porciento del área de América Central está constituido por cuencas hidrográficas que atraviesan las fronteras internacionales. Actualmente no existe en América Central un mecanismo que coordine la gestión de las cuencas transnacionales. Personas e instituciones en diversos países trabajan de manera independiente sin preocuparse mucho de los efectos en las cuencas bajas.

Los esfuerzos de reconstrucción después del huracán Mitch deben tomar en cuenta los vínculos fundamentales que existen entre la actividad humana, los procesos naturales y las interdependencias entre las secciones altas e bajas de las cuencas fluviales. Las decisiones relacionadas con las inversiones en la reconstrucción deben vincular el manejo sostenible de la cuenca alta con la protección de las inversiones en la cuenca baja. Las cuencas hidrográficas deben ser el prisma a través del cuál se mire no sólo el proceso de reconstrucción a corto plazo sino además el desarrollo sostenible a largo plazo, para que la región adquiera mayor poder de recuperación ante los efectos de desastres naturales futuros.

Las cuencas hidrográficas son la unidad de planificación necesaria

Las cuencas hidrográficas, por ser la unidad física en la cuál tienen lugar todos los procesos naturales, son asímismo la unidad natural y lógica para el desarrollo agrícola, ambiental y socioeconómico. Con el crecimiento demográfico y el aumento de las necesidades de urbanización, industrialización y producción de alimentos, los efectos de la actividad antropogénica ya no se limitan sólo a zonas pequeñas ni a una comunidad en particular. Deben examinarse en el contexto más amplio en el que ocurren.

Los recursos físicos y biológicos de las cuencas hidrográficas proporcionan bienes y servicios a las poblaciones humanas, incluída la protección de las fuentes hídricas, mitigación de los efectos de los desastres naturales mediante la regulación de la escurrentía, la protección de los recursos costeros y la pesca, la protección de las zonas edificadas (viviendas, transporte y demás infraestructura económica y social) y la protección de la agricultura en tierras bajas de alta productividad. La calidad y cantidad de esos servicios se ven afectadas tanto por los fenómenos naturales, tales como huracanes, terremotos, sequías y erupciones volcánicas, como por la actividad humana. No resultan fácilmente estimables los beneficios económicos exactos que se derivan de la protección de las cuencas altas ni tampoco resultan necesarios para apreciar la contribución esencial que hacen las cuencas altas bien manejadas a los beneficiarios en las cuencas bajas. Por ejemplo, la degradación de una cuenca hidrográfica influye negativamente en el funcionamiento de instalaciones de camaronicultura al afectar el suministro y la calidad del agua, aumentar los costos de producción generados por la eliminación de sedimentos de los estanques y el deterioro de los ecosistemas de manglares que son la fuente de larvas de camarones para abastecer los estanques. Los costos en las cuencas bajas en términos de sedimentación e inundaciones son del orden de $10 millones por año e imponen una enorme carga financiera a la industria camaronera litoral. Pese a los beneficios, los interesados a menudo no se dan cuenta de lo que se pone en riesgo de no tomar en serio la protección ambiental. Desafortunadamente, las políticas y las inversiones con demasiada frecuencia reflejan esa falta de valoración. Sabemos que el gobierno de los Países Bajos apoya evaluaciones para determinar la relación entre la gestión de los recursos ambientales y los efectos de los desastres naturales. Los resultados de esa evaluación y de estudios similares debe ayudar a orientar las decisiones relativas a la reconstrucción.

La mayoría estaría de acuerdo con que es menester contar con los siguientes elementos básicos para que el manejo de una cuenca hidrográfica como unidad tenga éxito:

  • que no haya estructuras permanentes en las llanuras aluviales;
  • que todos los cursos de agua tengan zonas de amortiguamiento;
  • que no se permita en las pendientes actividades agrícolas intensivas superiores a un porciento establecido que refleje la capacidad de la tierra;
  • que se limite la tala total de bosques, haciéndose énfasis en la conservación y manejo sostenible de los bosques;
  • que se cree oficialmente un organismo institucional que atienda los conflictos;
  • que se cuente con la participación pública de hombres y mujeres en las decisiones sobre el manejo;
  • que se cuente con planes de manejo eficaces y que se apliquen los reglamentos ambientales y de zonificación;
  • que se utilicen las Evaluaciones de los Efectos Ambientales Regionales para garantizar que los efectos acumulativos de las actividades económicas sean sostenibles.

Esos elementos, empero, no son ideas nuevas. El manejo de las cuencas hidrográficas ha sido parte del programa del desarrollo desde hace decenios. Entonces, ¿por qué seguimos hablando de eso? Desafortunadamente, la mayoría de las razones para ello son igualmente bien conocidas y también han sido parte del programa para el desarrollo durante decenios. En la sección que sigue se examinan algunas de las razones por las cuales ha resultado difícil introducir el manejo de las cuencas hidrográficas de manera más generalizada y con mayor éxito. Habiendo transmitido el huracán Mitch el mensaje sobre la importancia del manejo ambiental, tal vez ahora se logren progresos.

Impedimentos al Manejo Integral de las Cuencas Hidrográficas

El manejo racional de las cuencas hidrográficas requiere el estudio cuidadoso de cuestiones científicas y técnicas, así como de los factores socioeconómicos de las estructuras institucionales, el apoyo comunitario, los marcos legislativos y reglamentarios y los instrumentos económicos que influyen esencialmente en el uso que hacen los seres humanos de los recursos naturales. Muchas de las intervenciones técnicas que se requieren en las tierras altas, tales como la silvicultura sostenible, los sistemas agroforestales, y las prácticas de conservación de suelos y agua, son muy conocidas y se reconocen sus beneficios. Muchos programas actuales, ya sean financiados por donantes o por el país anfitrión, incorporan esos elementos. Lamentablemente, se han aplicado en una escala demasiado limitada para que surtan efectos significativos.

Si bien la enumeración de los impedimentos y limitaciones al manejo racional de las cuencas hidrográficas es extensa, en el presente documento destacamos tres que consideramos vitales: (1) la valoración inadecuada de los servicios ambientales que prestan las cuencas hidrográficas; (2) la estructura institucional inapropiada que sirve de apoyo al manejo de las cuencas hidrográficas y a las prácticas adecuadas de uso de la tierra, y, lo que es más importante, (3) la falta de atención a los problemas socioeconómicos que fomentan el círculo vicioso de la pobreza, el medio ambiente degradado y la vulnerabilidad a los desastres naturales (por ejemplo, la política de tenencia de la tierra y los incentivos económicos inapropiados para adoptar mejores prácticas agrícolas y de uso de la tierra; la participación pública que garantice la ejecución eficaz de los planes de manejo).

El tamaño de las cuencas hidrográficas va desde las cuencas fluviales internacionales que cubren miles de kilómetros cuadrados hasta las microcuencas de sólo unos cuantos kilómetros cuadrados. El tamaño de la cuenca de que se trate entrañará implicaciones para las soluciones relativas al manejo y técnicas. La escala geográfica es un factor decisivo en la identificación del propósito de las intervenciones, la magnitud de esfuerzos, los posibles participantes y socios y los resultados y efectos pudieran esperarse. Vale la pena tener en mente que de la manera en que se aborden los problemas anteriores depende el número de instituciones participantes, la población y el desarrollo económico, todo lo cuál está relacionado, en gran medida, con el tamaño de la cuenca hidrográfica.

Las necesidades de información ilustran la pertinencia de la escala en la planificación y la ejecución. Muchos programas proponen sistemas complejos de acopio de información que resultan útiles para cuencas grandes pero que no son rentables para el manejo de cuencas pequeñas en el nivel local. Entre ellas se incluyen la vigilancia hidrometeorológica, el levantamiento cartografico de las zonas que presentan riesgo de inundaciones, y el desarrollo de bases de datos complejas para su uso con los sistemas de información geográfica (SIG) para la preparación en casos de desastre. Dichas inversiones se justifican sólo cuando el posible daño económico a la infraestructura humana y social es grande. Son típicamente poco rentables para el manejo de cuencas rurales pequeñas y aisladas que no requieren, y con toda probabilidad no pueden asimilar, ese tipo de tecnología.

Falta de atención a los problemas socioeconó-micos fundamentales

Las cuencas hidrográficas son, por su naturaleza misma, unidades físicas complejas. El hecho de que sustenten asentamientos humanos y de que se vean sometidas a los efectos de la actividad antropogénica complica aún más el asunto y aumenta la dificultad de reducir la degradación ambiental. La actividad humana irrestricta puede acrecentar la vulnerabilidad de una cuenca hidrográfica a los desastres naturales, al tiempo que reduce su capacidad regenerativa. El grado de degradación dependerá del nivel socioeconómico, las actividades económicas y productivas prevalecientes y las condiciones ecológicas.

En una reciente evaluación de USAID de los programas de recuperación de los efectos de desastres en América Latina y el Caribe se señala que "Hay personas que mueren, resultan lesionadas o pierden sus hogares en desastres naturales porque continúan construyendo y viviendo en estructuras inseguras y en lugares vulnerables, y lo hacen porque son las opciones más razonables a su disposición". Mientras las llanuras aluviales, las laderas de pendiente pronunciada, las tierras inestables y otros sitios vulnerables continúen siendo las opciones más viables para los pobres, seguirá habiendo gran devastación y pérdida de vidas como secuela de los desastres naturales. "La pobreza es la causa raigal de la vulnerabilidad a los peligros naturales en los países en desarrollo".

Los que viven en la pobreza normalmente no tienen acceso a tierras cultivables y seguras. Debido a ello, habitan y cultivan zonas marginales, tales como llanuras aluviales y laderas empinadas, con lo que elevan al máximo su exposición al siguiente desastre y perpetúan el círculo vicioso. Talan bosques esenciales para obtener leña y carbón, y acuden a la agricultura de tumba y quema o migratoria para la producción de alimentos. El crecimiento demográfico y la escasez de tierras obligan a las comunidades rurales a arrasar los bosques y a cultivar suelos cada vez más frágiles, lo que disminuye aún más la productividad de las cuencas hidrográficas y el poder de recuperación ante los desastres naturales. La producción alimentaria de subsistencia (cereales básicos) mediante los métodos y tecnologías tradicionales constituye la actividad económica predominante en las zonas de tierras altas. Las preocupaciones ambientales resultantes son la deforestación, la erosión de los suelos, la escurrentía acelerada de las aguas y, en menor grado, la contaminación de fuente no localizada originada por productos químicos para la agricultura. Sin embargo, es poco el capital que los agricultores de cuestas empinadas pueden invertir en métodos de conservación de suelos y agua para subsanar esas preocupaciones ambientales.

La falta de derechos de propiedad seguros se ha identificado como una barrera común e importante a la adopción de tecnología, en especial a las innovaciones de horizonte a largo plazo como la arboricultura y las mejoras a los recursos naturales. Los incentivos para beneficiar la tierra, por ejemplo, mediante la construcción de infraestructura de conservación del suelo (por ejemplo, terráceo, albarrada) y la siembra de cultivos perennes altamente valorados disminuyen con el aumento de la incertidumbre respecto de la tenencia de la tierra. En Guatemala, por ejemplo, aproximadamente el 95% de las tierras rurales no tienen escrituras de propiedad oficiales. Igualmente, dado que son los propietarios de las tierras los que, a la postre, tienen la mayor influencia sobre el uso de los recursos, el tamaño de la granja también es un problema en lo tocante a los esfuerzos que se requieren para educar a los agricultores y brindarles los incentivos adecuados para que adopten prácticas de manejo racionales. En Honduras, las granjas más pequeñas de (menos de 5 hectáreas), que constituyen el 72% del total, abarcan sólo el 11% de las tierras cultivables, mientras que las granjas grandes (las de más de 100 hectáreas) constituyen sólo el 2% y ocupan el 40% de la tierra.

Para que tengan éxito, las intervenciones técnicas encaminadas a proteger las cuencas hidrográficas altas deben mejorar los ingresos de los propietarios de tierras y productores de esas zonas, quienes están más motivados por consideraciones económicas que ecológicas. Las intervenciones deben llevarse a cabo con los productores y tener en cuenta los recursos y medios de producción que tienen a su disposición. En Honduras, el proyecto Mejoramiento de la Productividad del Uso de la Tierra (LUPE – Land Use Productivity Enhancement) trabajó con agricultores de subsistencia en laderas para mejorar las técnicas de conservación de suelos y aumentar simultáneamente los rendimientos de las cosechas y los ingresos. Desde el inicio de ese programa a principios del decenio de 1980, más de 37,500 familias que ocupaban más de 50,000 hectáreas han adoptado las técnicas de cultivo de LUPE y han aumentado sus ingresos provenientes de la granja en más del 50%.

Los científicos han observado que casi todas las granjas que emplean las técnicas recomendadas de conservación de suelos y agua (terrazas de roca, barreras vivas de vetiver, cubierta orgánica, agroforestería) en virtud del programa LUPE sobrevivieron el huracán Mitch con escasos daños, mientras que las granjas que empleaban prácticas convencionales sufrieron deslizamientos de tierra devastadores que destruyeron hogares y degradaron los campos. Los estudios de los sitios LUPE antes de que azotara el huracán Mitch mostraron que los lugares tradicionales de tumba y quema promedian pérdidas de suelos de 92 toneladas por hectárea al año en comparación con 0,9 toneladas por hectárea al año en los sitios con barreras vivas de vetiver combinadas con cubierta orgánica hecha de residuos de los cultivos. Diversos donantes apoyan los programas de agroforestería y de conservación de suelos y agua que han operado con éxito en Honduras y otros países de América Central.

También se puede destacar la producción sostenible en respuesta a la ampliación de mercados para productos con certificación ambiental (ejemplo, cafetales de sombra, productos madereros certificados, agricultura orgánica). Ello puede generar menores costos de producción empresarial y precios más altos al agricultor, al tiempo que reduce la degradación de la cuenca alta, la contaminación ambiental y la vulnerabilidad de la cuenca baja a los desastres naturales. Los informes sobre el terreno de El Salvador indican que la zonas de cafetales de sol sufrieron pérdidas de suelos y de productividad mucho mayores que las de sombra. Además, las medidas racionales de uso de la tierra, como los cafetales de sombra, la silvicultura sostenible y la agroforestería, también contribuyen a mitigar los cambios climáticos mundiales al retener el carbono.

Asímismo, la mayoría de los esfuerzos de manejo de las cuencas hidrográficas en América Central no abordan adecuadamente los asuntos de género, que resultan esenciales para el manejo eficaz del agua, especialmente en zonas rurales.

Inadecuación de la estructura institucional para el manejo de las cuencas hidrográficas

Los problemas institucionales se relacionan con las políticas, la autoridad, la capacidad y la responsabilidad. A continuación mencionamos algunos de los problemas:

  • El traslapo de jurisdicciones, ya que las fronteras políticas no coinciden con las fronteras naturales de las cuencas hidrográficas.
  • Traslapo de jurisdicciónes respecto de las leyes y reglamentos al compartir varios ministerios la responsabilidad de diversos aspectos del ordenamiento ambiental y esferas conexas, como, por ejemplo, la vivienda, la minería, los recursos hídricos. Esta situación podría calificarse de "vacío institucional" ya que, de hecho, ninguna de esas entidades suele ejercer autoridad sobre las cuencas hidrográficas de por sí.
  • Legislación inadecuadada y falta de aplicación de la legislación existente.
  • Estructura de incentivos distorsionante vinculada con muchas políticas nacionales relativas a la agricultura, la silvicultura, la tenencia de la tierra, las migraciones, etc.

En la mayoría de los países afectados existe una fuerte tendencia

hacia la descentralización y una creciente concentración de la atención sobre los municipios en relación con la reconstrucción después de los huracanes, incluido el manejo ambiental. Sin embargo, aun cuando los municipios fueran capaces de asumir y ejecutar el nuevo papel que se les está diseñando, casi nunca tienen jurisdicción sobre una cuenca hidrográfica completa. En el extremo más pequeño del diapasón, en el nivel de la microcuenca, el manejo de las cuencas hidrográficas es esencialmente un asunto local.

Los gobiernos municipales o locales, trabajando con las partes interesadas clave, pueden desempeñar un papel dirigente en la identificación y el fomento de la protección y el manejo sostenible de las microcuencas que son de importancia en la zona geográfica de sus jurisdicciones. Lo anterior, sin embargo, debe lograrse trabajando con una óptica más amplia de la cuenca hidrográfica, una óptica que suele trascender las fronteras de los municipios. Es preciso desarrollar mecanismos que movilicen a los principales interesados (por ejemplo, las asociaciones de cuencas hidrográficas) para garantizar que se realice una planificación adecuada tanto al nivel micro como al nivel macro, de manera que las intervenciones en una parte de una cuenca hidrográfica mayor refuercen las intervenciones en otra parte, en lugar de minarlas. Hay casos en que grandes cuencas hidrográficas se extienden más allá de los linderos municipales y provinciales, y hasta de las fronteras políticas internacionales. Se necesitan mecanismos de coordinación y planificación eficaces que tomen en consideración los efectos de cualquier uso en las cabeceras de las cuencas y el impacto en las cuencas bajas.

A fin de superar los obstáculos institucionales, es preciso esforzarse por trabajar dentro de los marcos institucionales y jurídicos existentes al máximo de las posibilidades. En algunos casos, el marco institucional y jurídico para el manejo de las cuencas hidrográficas ya existe. Lo que falta es información, la participación pública, y quizás la asistencia técnica para aumentar el conocimiento acerca de ellos y su aplicación. Un ejemplo de ello es la potestad que ya tienen los municipios en El Salvador, mediante ordenanzas municipales, de concertar acuerdos con los municipios colindantes para abordar problemas comunes, incluído el ordenamiento de los recursos naturales. Sin embargo, a los dirigentes municipales les faltan los conocimientos para aprovechar esa posibilidad.

La subvaloración de los servicios ambientales

En los niveles locales y comunitarios, repetimos, no suele comprenderse, y muchos menos valorarse, la relación que existe entre las partes altas y bajas de las cuencas hidrográficas, ni los servicios que brinda el manejo de cuencas. Por ejemplo, los más interesados no han logrado relacionar los beneficios que entraña la protección de la cuenca hidrográfica con un mejor suministro de agua porque la mayoría de las personas no saben de donde proviene el agua que consumen ni cómo las puede afectar lo que sucede en la cuenca alta.

Por lo general, al manejo sostenible de las cabeceras de las cuencas se le asigna una prioridad relativamente baja en comparación con los supuestos beneficios mayores y más inmediatos que pueden lograrse con las inversiones económicas en las cuencas bajas, tales como la irrigación para la agricultura de exportación, la camaronicultura y el desarrollo turístico. Los formuladores de políticas, los inversionistas y otros interesados suelen hacer caso omiso de los servicios ambientales cruciales y los beneficios económicos que produce un buen manejo de las cuencas altas, tanto para la salvaguarda de las poblaciones y las inversiones económicas y sociales en las cuencas bajas, así como en el aseguramiento de otros servicios esenciales tales como el abastecimiento y protección de las fuentes de agua y la regulación del clima.

Un enfoque sistémico de la valoración de las diversas funciones de las cuencas hidrográficas puede ayudar a los planificadores a comprender mejor las ventajas y desventajas relativas de las diversas opciones para el empleo de las cuencas hidrográficas. Para que tengan la mayor utilidad, las valoraciones deben reflejar la mayor cantidad posible de los bienes y servicios de la cuenca, y deben reflejar cómo dichos bienes y servicios son aprovechados tanto por los hombres como por las mujeres, los ricos y los pobres.

Los beneficiarios de las cuencas bajas deben contribuir a la protección de las cuencas altas. A continuación mencionamos algunos ejemplos de dicha contribución.En Quito, Ecuador, un porciento de los pagos por uso de las aguas se está dedicando a financiar proyectos para la conservación y el manejo de las cuencas hidrográficas que suministran agua a la ciudad para consumo doméstico e industrial. Asimismo, en Colombia, la Autoridad Hídrica de Bogotá brinda fondos para el manejo del Parque Nacional de Chingaza para proteger la principal cuenca de la ciudad. En el estado brasileño de Paraná, el cinco porciento de la recaudación proveniente del impuesto sobre las ventas se asigna a los municipios donde se encuentran las fuentes de suministro de agua para que se emplee en la protección de dichas fuentes. En Costa Rica, algunos propietarios de tierras reciben recompensa por sus esfuerzos de reforestación como reconocimiento por el servicio de regeneración de las aguas que brindan los árboles. En El Salvador, el BID está apoyando una actividad de manejo de la cuenca del cauce superior del río Lempa para hacerle frente a los problemas de sedimentación en esa cuenca que están afectando la producción energética en la mayor instalación hidroeléctrica del país. Además, tras el paso de Mitch, el sector privado de Honduras está apoyando la reconstrucción de algunas instalaciones de producción camaronícolas que resultaron dañadas por la tormenta, incluido financiamiento para elementos de la restauración de la cuenca alta.

Acciones prioritarias

La escasez de recursos financieros y la falta de interés en los beneficios del manejo ambiental se han citado en muchas ocasiones como razones para no emprender actividades de manejo de cuencas. Sin embargo, después del huracán Mitch, los donantes han prometido cientos de millones de dólares para ayudar en la reconstrucción de los sistemas sociales y económicos afectados por la tormenta. Dichos recursos representan una oportunidad para replicar y mejorar muchas de las actividades pilotos que se han llevado a cabo con éxito en el pasado reciente, como el programa LUPE. Para que las políticas surtan efecto en mayor escala, es menester la adopción en masa de métodos agrícolas que no sean los de tumba y quema. Pero, como se explicó anteriormente, para que se puedan repetir y mejorar las experiencias hay que superar muchos impedimentos.

Como respuesta, hemos identificado varias acciones prioritarias, incluídas las siguientes:

  • Fortalecer a las autoridades municipales y su capacidad de abordar los problemas del uso de la tierra y el manejo de las cuencas hidrográficas.
  • Apoyar la planificación racional del uso de las tierras para viviendas, infraestructura, así como el manejo idóneo de los recursos naturales; garantizar la partipación pública en la planificación de las cuencas hidrográficas y que dicha planificación incorpore plenamente las cuestiones de género; integrar los planes locales de desarrollo con los de manejo de las cuencas hidrográficas.
  • Apoyar las políticas y los incentivos de mercado que fomenten la reforestación, la silvicultura sostenible, y la arboricultura en las cuencas altas de pendiente pronunciada (por ejemplo, tenencia de la tierra, tenencia de árboles, desarrollo de mercados para productos con certificación ecológica). En ese campo existen posibilidades para estimular la participación del sector privado empleando, por ejemplo, el "Clean Development Mechanism" de los cambios climáticos.
  • Requerir que los beneficiarios de las cuencas bajas paguen por los servicios de las cuencas hidrográficas y dedicar fondos a ayudar a los agricultores de subsistencia y otros propietarios de tierras en las cuencas altas a que adopten prácticas más sostenibles de manejo de los recursos naturales, y proteger los ecosistemas de tierras altas, garantizando que las mujeres agricultoras se beneficien equitativamente de esos programas.
  • Apoyar la protección de cuencas hidrográficas críticas y la restauración de sistemas ecológicos clave para mitigar los efectos de futuros desastres naturales (por ejemplo, el manejo de zonas protegidas).
  • Apoyar a las ONG locales que trabajan en el manejo de cuencas hidrográficas a que aclaren asuntos relativos a la tenencia de la tierra y facilitar el acceso de los agricultores al mercado oficial de tierras ayudándolos a lograr acceso a los mecanismos de financiamiento.
  • Establecer un marco transnacional de manejo de cuencas hidrográficas que mobilice los esfuerzos de diversos países en torno a un conjunto de problemas comunes de manejo de cuencas hidrográficas y trabajar por la creación de acuerdos para el manejo de cuencas internacionales clave.
  • Emprender un programa de estudios e investigaciones que incluya los siguientes temas: a) valoración económica de los servicios ambientales; b) financiamiento innovador, incluído el pago por parte de los beneficiarios en las cuencas bajas por la protección de las cuencas altas (por ejemplo, tarifas por el uso de las aguas, el "Clean Development Mechanism" para retención de carbono); análisis de la relación entre uso de la tierra y el manejo ambiental, por una parte, y la naturaleza y magnitud de las pérdidas causadas por los desastres naturales; y d) acopio de experiencias fructíferas en la protección de las cuencas atendiendo a los mecanismos de mercado.

Los programas para el manejo de las cuencas hidrográficas deben basarse, en la medida de lo posible, en las iniciativas ambientales nacionales y regionales existentes. Las instituciones regionales de desarrollo clave pueden proporcionar apoyo político y técnico a los programas nacionales y a las cuencas hidrográficas transnacionales. Entre esas instituciones pueden incluir se, entre otras, las siguientes: la Comisión Centroaméricana de Ambiente y Desarrollo (CCAD), el Comité Regional de Recursos Hídricos (CRRH), el Centro Agronómico Tropical para Investigación y Ensenanza (CATIE), el Centro para la Prevención de Desastres Naturales en la América Central (CEPREDENAC), y las universidades agrícolas regionales (EAP, EARTH).

Conclusiones

Los daños causados por el huracán Mitch atrajeron la atención sobre una serie de decisiones acerca de políticas, inversiones y el uso de la tierra que fueron tomadas de modo inconexo durante decenios y que aumentaron la inseguridad ambiental y la vulnerabilidad ante los desatres naturales en América Central. Las soluciones técnicas para el manejo racional de las cuencas hidrográficas son conocidas, se están aplicando en algunas cuencas y han demostrado ser medidas eficaces. Pero no basta con las soluciones técnicas. Durante la reconstrucción y en adelante, deberá centrarse la atención en cómo abordar ciertas políticas clave y los factores socioeconómicos e institucionales que limitan las inversiones en el manejo racional de las cuencas hidrográficas. El manejo racional en gran escala de las cuencas hidrográficas no será posible sin la solución de estos problemas socioeconómicos y sin políticas públicas que brinden incentivos adecuados para la protección ambiental. Es preciso dedicar atención al fortalecimiento institucional y a la capacitación. La eliminación de los impedimentos a un manejo racional de las cuencas hidrográficas requerirá acciones en todos los niveles, local, nacional, y regional, y la participación adecuada por los principales interesados en esos niveles, incluida la contribución de los beneficiarios en las cuencas bajas de los servicios de manejo de cuencas altas deberán a sufragar el costo de la protección y el manejo de las cuencas hidrográficas.

Sin dudas, el huracán Mitch fue uno de los más intensos que registra la historia de la región, pero los eventos climáticos extremos no son raros en América Central. La región padece una vulnerabilidad inaceptable a las tormentas tropicales y los huracanes debido al uso inapropiado de las tierras y al manejo ambiental defectuoso. Mitch puso en evidencia esa vulnerabilidad. Mitch también aumentó esa vulnerabilidad ya que los depósitos excesivos de sedimentos en los cauces de los ríos y la degradación de las cuencas hidrográficas han aumentado la probabilidad de inundaciones como resultado de tormentas mucho más pequeñas.

Para lograr la recuperación económica y social y mejorar la capacidad de recuperación ante futuros desastres naturales, las cuencas hidrográficas deberán constituir el marco de la planificación para la reconstrucción. Además, al centrarse la atención en las cuencas hidrográficas se refuerzan varios de los preceptos fundamentales del esfuerzo para la reconstrucción, a saber, la seguridad y la sustentabilidad ambientales, la equidad, la descentralización y la necesidad de "reconstruir mejor."

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Nicaragua, May 2000   -   Honduras, February 2000   -   Stockholm, May 1999

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