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"reconstruction must not be at the expense of transformation" Vulnerabilidad
Ecológica y Social
A. Resumen Ejecutivo Más que las desgracias ocurridas a raíz del huracán Mitch, este documento aborda los desafíos que enfrentamos para reducir la vulnerabilidad de la región y lograr su desarrollo. El documento no renuncia a la acción, tampoco parte de la consideración de que todo puede ser realizado de inmediato. Sin pesimismo, analiza una variedad de asuntos para identificar algunos, de gran pertinencia y con valor estratégico para, desde hoy, actuar. Vulnerabilidad y fragilidades, buenas prácticas y visiones para el futuro son las tres partes del documento. En la primera parte, vulnerabilidad ecológica y social, se formulan preguntas y respuestas sobre:
En la segunda parte, buenas prácticas, se presenta experiencias de la región que reducen fragilidades:
La tercera parte del documento presenta las visiones para la transformación del futuro y selecciona un conjunto reducido de asuntos estratégicos e instrumentos. Un resumen se presenta a continuación:
B. Vulnerabilidad ecológica y social: contexto regional, preguntas y respuestas ¿Cuán frágil es Centroamérica? Mucho, y por diversas razones, que serán presentadas en forma de preguntas y respuestas en esta sección del documento. Poblaciones pobres, socialmente frágiles --que normalmente viven en los terrenos más inestables, que no cuentan con ingresos suficientes ni con información necesaria para aminorar el riesgo, a quienes los servicios de educación y salud estatales alcanzan si acaso de manera marginal, son las que sufren más las consecuencias de los desastres. La misma fragilidad en que viven magnifica el potencial de los fenómenos naturales para causar daños. A ello se suman las fragilidades económicas e institucionales que profundizan el problema, pues limitan la capacidad de los países para reducir el riesgo, atender emergencias y emprender la recuperación después de que sucede un desastre. Una recuperación insuficiente, aumenta la vulnerabilidad ante el siguiente fenómeno. La secuencia fenómeno El Niño - incendios forestales - Huracán Mitch explica en parte los impactos de este último y alerta sobre el riesgo ante una próxima estación lluviosa intensa. Así, los factores de fragilidad tienden a entrelazarse, reforzarse y acumularse. Más que las desgracias ocurridas a raíz del huracán, este documento aborda los desafíos que enfrentamos. Por eso, sin pesimismo ahonda sobre los elementos que influyen en la vulnerabilidad, y cómo los impactos de los fenómenos naturales, a su vez, reducen las fortalezas para enfrentar los desafíos del desarrollo. Al señalar estos elementos no se trata provocar la parálisis y la inacción ante la inconmensurabilidad de la tarea. No puede partirse de la consideración de que todo puede ser realizado de inmediato. Por el contrario, recorrer una importante variedad de asuntos tiene como objeto la identificación de un conjunto básico, de gran pertinencia y valor estratégico, para identificar instrumentos de acción y transformación, más allá de los propiamente relacionados con desastres. 1. Desde Esquipulas hasta las lecciones del Mitch nos llaman a construir el desarrollo sobre bases firmes El "¡Nunca más!" de la Declaración de Esquipulas de 1987 se convirtió, al pasar de los años, en un mandato efectivo para la salida política negociada y la paz en toda la región Centroamericana. Desde entonces, se instauró un conjunto amplio de premisas políticas e institucionales y se ejecutaron acciones con el fin de fomentar la vida democrática y el desarrollo de las sociedades. Algunas acciones, relacionadas con las causas del conflicto armado, aún están pendientes. Sin embargo, la aspiración por el desarrollo ha crecido y se ha complementado incorporándoles la consideración de sostenibilidad ambiental, lo que quedó plasmado en Alianza para el Desarrollo Sostenible (en 1994). El huracán Mitch nos recordó que en América Central la amenaza de fenómenos naturales es permanente, los desastres son recurrentes y el riesgo está allí, siempre. Además, subrayó la importancia de profundizar las acciones de desarrollo iniciadas y emprender las pendientes para reducir la vulnerabilidad. Una sociedad frágil es vulnerable. Ser frágil es ser quebradizo, que con facilidad se hace pedazos; es ser caduco y perecedero. Ser vulnerable es poder ser herido o recibir lesión, física o moralmente. Una sociedad vulnerable es menos capaz de absorber las consecuencias de los desastres provocados ya sea por fenómenos frecuentes y de menor magnitud, por uno solo de gran intensidad, o por una acumulación de fenómenos de intensidades variadas. En Centroamérica, el huracán encontró países y sociedades frágiles. 2. ¿Cómo inciden las condiciones sociales de la población en su capacidad de absorber el impacto de los desastres y de reconstruir? Las capacidades de la gente y su disponibilidad de activos, conocimientos y valores sociales son fundamentales para enfrentar el desastre, la reconstrucción y el desarrollar de un país. Desde el punto de vista de los habitantes, esto marca la holgura social, su capacidad para sobrevivir, enfrentar las necesidades más sencillas durante la emergencia, y rehacer sus vidas y haciendas. El conjunto de oportunidades y mecanismos de ascenso social, acceso a servicios, condiciones básicas para evitar una epidemia e infraestructura social para lograr albergues, son muy importantes para enfrentar un desastre y, por supuesto con más amplitud y sofisticación, para el crecimiento económico y el desarrollo (Estado de la Nación, 1998). Por el contrario, la pobreza generalizada, la desnutrición, el analfabetismo, la reducida cobertura de servicios básicos o las precarias condiciones sanitarias, hacen de la emergencia algo muy complejo y difícil, pues las personas no saben como, o cuentan con muy escasos recursos para minimizar los efectos de los desastres. (Sauma, 1999). Acceso a servicios y desarrollo humano A pesar de haber logrado avances en las últimas décadas en la mayoría de los indicadores de resultado --como los de mortalidad general e infantil, esperanza de vida, bajo peso al nacer y desnutrición global, entre otros--, varios países están aún lejos de las metas internacionalmente planteadas para la región. Este desempeño se explica en parte porque los niveles de gasto per cápita en salud, se mantienen relativamente bajos. Para la región en conjunto, ese dato fue de $95, superado solo en Panamá y en Costa Rica, donde sobrepasó los $200 por habitante. Por otra parte, la cobertura de la seguridad social es muy baja en Honduras, Nicaragua, Guatemala y El Salvador, países en donde no supera el 20% de la población. En promedio, el 69% de los centroamericanos tenía acceso a servicios de salud en 1993. Ahora bien, el acceso a servicios de saneamiento ambiental tiene una incidencia importante sobre los niveles de morbilidad y mortalidad de la región. Se estima que entre el 60% y 80% de todas las enfermedades se pueden atribuir al abastecimiento de agua y a un saneamiento deficiente. Con esto en mente, cabe resaltar que el 39% de los centroamericanos no tiene acceso a agua potable y 25% no lo tiene a servicios de saneamiento básico. Las zonas rurales, donde reside la mayoría de los pobres, son las más afectadas por estas carencias. Según la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (1998), cada 22 minutos muere un niño por diarrea. Esto sucede en condiciones "normales", es decir, en ausencia de desastres naturales. Al momento del desastre, todas estas características se expresan en una cantidad de fragilidades: epidemias, menores posibilidades para la obtención de alimentos, etc. Ascenso social Las oportunidades de ascenso social en Centroamérica son reducidas. El mecanismo por excelencia que permite esa movilidad, la educación, muestra lagunas y retrasos en la región. La tasa de analfabetismo en mayores de 15 años es del 29%. Las diferencias regionales son grandes en este punto, pues mientras en Costa Rica ese porcentaje es del 5%, en Guatemala poco menos de la mitad de la población no sabe ni leer ni escribir (44%). La tasa regional de escolaridad en jóvenes de 14 años es del 55.1%, mientras que de los 8 a los 10 años es del 89%. Esto evidencia un serio problema de deserción escolar que incide en el bajo promedio de escolaridad de la población (primaria incompleta). Empleo Otro mecanismo que también podría brindar oportunidades de ascenso social, el trabajo, está afectado por el desempleo, el subempleo y la informalidad. El desempleo abierto afectó al 9.7% de la PEA regional en 1996, siendo más severo para las mujeres y los jóvenes. Sin embargo, mientras el promedio nacional de Guatemala fue de 3.3%, en Nicaragua un 23.3 % de la población estaba desempleada en ese momento. Según la OIT (citado por Sauma, 1999), alrededor del 50% de los ocupados urbanos centroamericanos se insertan dentro del sector informal. Se estima que 40 de cada 100 nuevos empleos se crean en el sector urbano. Tres países (Nicaragua, El Salvador, y sobre todo, Guatemala) muestran porcentajes de ocupación en el sector informal superiores al 50%. En Guatemala, el 72% de los ocupados laboran en este sector de la economía. En cuanto a los trabajadores rurales, en Guatemala, Honduras y Panamá la mayoría laboran por cuenta propia o son familiares no remunerados. En estos tres países, los porcentajes superan el 50% y solo en Costa Rica la mayoría de los ocupados rurales es asalariada. En este contexto, el acceso a la tierra y al crédito son los factores fundamentales para el ascenso social de estos sectores. Grupos especialmente vulnerables Grandes grupos de población viven al margen del desarrollo económico y social. Estos grupos son sobre todo los indígenas, los emigrantes y los pobres. El 26% de la población centroamericana son indígenas que viven en condiciones más difíciles que otros grupos étnicos: tienen una esperanza de vida menor, son mayoritariamente pobres. En Guatemala, donde viven el 78.4% de los indígenas de la región, el 86.6% de los indígenas viven bajo la línea de pobreza. En otros países su acceso a la educación y a la salud también es reducido, por lo que son poblaciones en extremo vulnerables. En cuanto a los emigrantes, según Maguid (1999) estos forman parte de los sectores más postergados. Padecen una mayor tasa de desocupación y están en desventaja en el acceso a la educación, a servicios de salud y al mercado laboral –tanto en términos de remuneración como de calidad del trabajo—con respecto a las poblaciones nativas. Aún así, la emigración continúa siendo una de las principales estrategias de los pobres para mejorar su situación económica, debido a las remesas que genera. Tres de cada cinco centroamericanos vive en condiciones de pobreza, según el cálculo de líneas de pobreza, y dos de cada cinco lo hace en la pobreza extrema o indigencia. El 71% de los residentes rurales son pobres, en tanto que el 55% de los residentes urbanos lo son. Con el método de necesidades básicas insatisfechas se obtiene el resultado de que más de la mitad de la población de los países del área es pobre y al menos uno de cada cinco es indigente. Los pobres tienen una tasa de desempleo abierto mayor a la media, su nivel educativo es menor y trabajan fundamentalmente en el sector informal. Además, carecen de vivienda adecuada y tienen acceso limitado a servicios de agua potable y saneamiento ambiental. Dentro del grupo humano que vive en condiciones de pobreza, los niños son el sector más grande y el que presenta los mayores problemas de desnutrición y explotación en el trabajo. Estos niños tienen dificultades para acceder a la educación y su permanencia en el sistema educativo tiende a ser menor. Estas son poblaciones particularmente vulnerables y excluidas de los procesos de desarrollo. Algo también básico: no es posible hablar de desarrollo humano sostenible si no se hace un esfuerzo para mitigar los riesgos (Mora, 1999; Girot, 1999; CEPREDENAC, 1999). A esta afirmación habría que agregar, que es difícil pensar en reducir el riesgo de desastres sin una red de soporte social que permita amortiguar los peores impactos. Desarrollar y fortalecer esta red es, pues, una prioridad. 3. ¿Afectan las condiciones de reproducción de la pobreza rural, la utilización del territorio en actividades distintas a sus capacidades y las condiciones de vida en los asentamientos humanos la vulnerabilidad frente al desastre? Sí, las prácticas productivas, el uso de tierras marginales y la ubicación de las poblaciones amplían la capacidad destructiva de los fenómenos naturales intensos. La fragilidad ambiental conduce a generar vulnerabilidad, aún ante fenómenos no tan intensos. Son varios los factores que aumentan la fragilidad ecológica y ambiental de Centroamérica. A continuación se presentan datos sobre dos grandes grupos de factores: los que están relacionados con el uso del territorio y los que tienen que ver con la adopción de prácticas insostenibles –como la inadecuada disposición de desechos, la sobreexplotación del recurso hídrico y el pobre tratamiento de las aguas negras, el uso excesivo de plaguicidas en la agricultura, la deforestación y la agricultura en laderas sin planes de manejo y conservación de los suelos. Ordenamiento territorial El ordenamiento territorial constituye a la vez una política de estado y una herramienta de planificación del desarrollo. Busca superar el enfoque estrictamente sectorial para proyectar las políticas económicas, sociales y ambientales en el espacio. Pocos países de la región cuentan con el marco jurídico y la capacidad institucional para llevar a cabo un ordenamiento territorial integral. Por esta razón, se debe concebir el proceso de ordenamiento territorial como algo progresivo, altamente participativo y con una visión a mediano y largo plazo. La situación del uso de la tierra en Centroamérica es un recordatorio de la necesidad de enfocar la relación entre usos inadecuados del recurso tierra y el incremento de vulnerabilidad. De acuerdo con datos de la CCAD (1998), el 51% del territorio centroamericano –unos 270,000 Km2--tiene un uso que corresponde con su vocación; 115,000 Km2 (22%) están subutilizados y 27% (unos 142,000 Km2) están sobreutilizados. La concentración de la población en segmentos frágiles del territorio (taludes, terrazas aluviales, fallas geológicas) y la multiplicación de inversiones y de actividades productivas en zonas vulnerables, aumentaron considerablemente los niveles de riesgo de la sociedad centroamericana. El 22% de los 34,6 millones de habitantes centroamericanos vive en ciudades con más de 100.000 habitantes. Para el año 2020 se espera que Centroamérica tenga 46 millones de habitantes. El corredor transístmico –que une Ciudad de Panamá con el Valle Central de Costa Rica, el área metropolitana de San Salvador y la Gran Area Metropolitana de Guatemala alberga más del 40% de la población regional. Además, el 80% de la población se concentra en apenas un 25% del territorio regional. Cabe recordar que este corredor coincide con el llamado "corredor logístico centroamericano" –en donde se concentra una mayoría de obras de infraestructura de comunicaciones, electricidad y transporte que se desarrollarán en el futuro (Girot, 1999). Los problemas de ordenamiento territorial inciden en forma importante en los daños provocados por los fenómenos naturales. Mora (1999) menciona como ejemplo que en el caso del huracán César, que afectó Costa Rica y Nicaragua en 1996, se estimó que entre un 50% y un 75% de los costos fueron ocasionados por el mal uso del territorio. Agotamiento de los recursos naturales La concentración de población en ciudades y el crecimiento desordenado de las mismas, ha conducido a una sobreexplotación del recurso hídrico. En las ciudades que cuentan con mantos acuíferos, el crecimiento urbano y el ritmo de extracción del agua para consumo doméstico e industrial han sellado la capacidad de las fuentes subterráneas para recuperarse, lo que pone en peligro el abastecimiento futuro de algunas de las principales ciudades del área (PRISMA, 1999). Asimismo, la pureza de estos depósitos se ve amenazada por la contaminación de las cuencas de los ríos. Más del 79% de las aguas negras de la región se descargan sin tratamiento alguno en ríos, y otros cuerpos de agua (Ibid). Se estima que en la región se generan unas 19 mil toneladas de basura al día. La mitad se recolecta y el resto queda disperso en cuencas, lagunas, áreas costeras, bahías y litorales, donde además de contaminar, obstaculizan el flujo de las aguas, lo que puede incrementar el riesgo de desastre. La basura que se recolecta, o no recibe tratamiento o este es inadecuado. Solo algunas ciudades cuentan con rellenos sanitarios y no todos tienen un manejo técnico apropiado (CCAD, 1998). También se estima que desaparecen 388 mil hectáreas de bosque al año (unas 44 ha/por hora). Aunque no hay datos sistematizados sobre la pérdida de recursos por incendios, se estima que entre 1990 y 1995 ardieron más de medio millón de hectáreas. Rodríguez, Salas y Pasos (citados por Girot, 1999) determinaron que entre Mayo 1997 y Diciembre 1997 se perdieron por incendios 1.5 millones de hectáreas de bosques en Centroamérica. Prácticas agrícolas insostenibles En la región coexisten formas de producción agrícola para el mercado y de subsistencia. En ambas se registran prácticas que amenazan con aumentar la degradación de los suelos, lo que impide la sostenibilidad de estas actividades y a la vez incrementan el riesgo de desastres. El interés de las últimas décadas por promover la agricultura moderna orientada a la venta de productos agrícolas en los mercados mundiales, ha demandado un incremento en la productividad por hectárea. La forma más rápida de lograr esto es utilizando agroquímicos. Centroamérica es una de las regiones del mundo con mayor uso de plaguicidas por hectárea. El promedio regional es de 11.8 kg por hectárea cultivada, aunque en Panamá y Costa Rica este valor es mayor en unos 5 kg por hectárea. El uso incontrolado de agroquímicos ha incidido en la contaminación del suelo, y su inadecuada disposición también contamina las aguas superficiales y subterráneas. Dado que la mitad del territorio regional se destina a usos agrícolas y en promedio, un 41% de la población está ocupada en el sector, los plaguicidas constituyen uno de los principales riesgos para la salud y el ambiente (CCAD, 1998). Por otra parte, la agricultura de subsistencia todavía domina muchas áreas rurales de la región. La dinámica socioeconómica del desarrollo excluye a grupos pobres de las zonas de mayor crecimiento, en particular las que se ubican a lo largo del eje Pacífico donde se concentran población y actividades económicas. Los desplazados se ven forzados a ubicarse en las zonas altas, en busca de opciones de sobrevivencia. Como estas zonas son las de mayor cobertura vegetal, los nuevos pobladores abren claros en los bosques para darle un uso agrícola a las tierras. En la decisión impera la necesidad económica inmediata que eclipsa las consideraciones sobre la vocación agrícola del terreno. En este tipo de unidades productivas es frecuente el desaprovechamiento del recurso forestal talado y, además, la utilización de técnicas agrícolas que aceleran la erosión y la degradación de los suelos en las laderas. El agotamiento progresivo de las tierras, y el empuje de la frontera agrícola y de las actividades ganaderas, motiva su rápido abandono, siendo reemplazados los cultivos por pastizales, charrales y tacotales en lugar de cobertura boscosa, lo que reduce la capacidad de absorción de las tierras en laderas y las hace más propensas a deslizamientos. Ahí donde la fragilidad de la población y del entorno son mayores –por la existencia de pobreza, falta de acceso a servicios de salud y educación, uso inadecuado del suelo, prácticas insostenibles de producción y la existencia de débiles instituciones de prevención y atención de desastres– los daños provocados por los fenómenos naturales son mayores. En esto, Mitch es aleccionador: Durante el evento, en Costa Rica llovió casi lo mismo que en Guatemala. Sin embargo, los daños fueron mucho menores. Los sistemas de alerta temprana funcionaron, lo mismo que las cadenas de información hacia la población, lo que permitió evacuar a poblaciones en riesgo y amortiguar el impacto del fenómeno (CEPREDENAC, 1999). 4. ¿Es la agricultura en laderas y la revegetación un asunto a privilegiar? Sí, desde muchas perspectivas estos asuntos tienen gran importancia. Las laderas constituyen la mayor parte del territorio y en ellas habitan y producen importantes contingentes de la población, precisamente de los más pobres. También desde la perspectiva de la degradación ambiental, de la reducción de vulnerabilidad, así como del potencial de ordenamiento territorial y del desarrollo tienen una gran importancia. La forma como se ha venido utilizando el territorio en Centroamérica ha generado una acelerada degradación de los recursos naturales y de la capacidad de la "infraestructura natural" de amortiguar el impacto de los fenómenos naturales. Por ejemplo, la capacidad del territorio de regular y almacenar el agua lluvia se pierde cada vez más, lo que genera un estado casi permanente de desastre por el ciclo de sequías e inundaciones entre la época seca y la época lluviosa. Si a lo anterior agregamos que una gran parte de la población rural pobre se ve empujada a la adopción de prácticas productivas insostenibles – por ejemplo en las zonas de laderas – lo que tenemos por lo general es un círculo vicioso con altos costos. La falta de estabilidad en la tenencia de la tierra en las zonas de frontera agrícola, propicia un sistema de agricultura itinerante basada en la roza, tuma y quema. Esta práctica daña gravemente el capital natural del cual de pende la productividad del suelo (Salas et al, 1998). Para la sociedad en su conjunto, los costos tienen que ver con las cuantiosas pérdidas en la infraestructura física y en la riqueza natural – incluida el agua que se pierde en el mar en vez de permanecer en el territorio para ser aprovechada - así como por las crecientes demandas de inversión para reponer o compensar esas pérdidas. Para la población más pobre y vulnerable, que se ubica precisamente en los segmentos más frágiles del territorio, los costos en todo sentido tienden a ser más elevados, pues en muchos casos pierden la totalidad de sus activos. Revertir esa situación supone esfuerzos de gran envergadura para reconstruir y rehabilitar la infraestructura natural como una tarea productiva en la que se puede y se debe involucrar masivamente a los pobres, apoyando la rehabilitación de las cuencas y las zonas de laderas, así como de las obras de riego y drenaje en las zonas bajas y en general mediante la transformación de sus prácticas productivas hacia esquemas que generen medios de vida sostenibles para salir de la pobreza e impactos positivos para la sociedad en su conjunto. De cara a esos objetivos tres temas son particularmente relevantes: el impulso a estrategias de revegetación, la instauración de esquemas de pago por servicios ambientales, y la adopción de esquemas participativos de ordenamiento territorial. Revegetación en laderas y pago por servicios ambientales Aunque existe una discusión sobre los porcentajes de territorio en laderas en el istmo centroamericano, en ningún país esta estimación es menor al 50% (CCAD, 1998) y en El Salvador alcanza el 70%. El uso agrícola de las laderas se torna así en un tema de primer orden. Este uso no necesariamente es incompatible con la conservación. En el caso de El Salvador, por ejemplo, si bien la expansión del café en zonas de empinadas laderas en el siglo pasado supuso destrucción de áreas naturales, actualmente por sus características, el café representa en ese país el "bosque" más importante por los servicios ambientales que presta, pues a diferencia de otros países de Centroamérica la mayor parte de las fincas utiliza árboles para sombra. El problema de la agricultura en laderas radica más bien en la escasa participación de los pequeños productores y los pobres rurales en esas prácticas agrícolas que son compatibles con la preservación de la "infraestructura natural". Incluso en Costa Rica, el caso más exitoso en Centroamérica en materia de reforestación, la participación de los pequeños productores en esos esfuerzos ha sido limitada hasta la fecha. De 140,000 ha reforestadas inscritas en 1996 en el Sistema Nacional de Areas de Conservación (SINAC), los proyectos menores a 25 ha si bien involucraban al 26% de los reforestadores, representaban apenas el 1.7% del área reforestada. (Segura y Alfaro, 1997 citado en PRISMA, 1999). La propuesta de revegetación busca superar esa situación al tomar en cuenta las condiciones de los pequeños productores. En ese sentido busca ir más allá de las propuestas de reforestación. Se refiere más bien a un proceso de transformación de las prácticas agropecuarias para proteger el suelo y proveer mayor cobertura vegetal de manera permanente en zonas críticas, particularmente las zonas de laderas que concentran la población rural más pobre de la región. (PRISMA, 1997 y 1998). La promoción masiva de prácticas de revegetación puede contribuir a mejorar la productividad agrícola, aumentar la oferta de servicios ambientales - regulación de las aguas, sumideros de carbono y conservación de la biodiversidad – y garantizar medios de vida sostenibles para la considerable población rural pobre que podría involucrarse en dichos procesos. Un objetivo importante sería lograr una transformación del agro tal que los servicios ambientales se tornen en un rubro estratégico y altamente valorado en la producción campesina. Sin embargo, para hacer viable esas estrategias de revegetación en el mediano y largo plazo en necesario instaurar esquemas de pagos por servicios ambientales, de modo que los productores campesinos se vean compensados de manera permanente por la mayor oferta ambiental derivada de sus prácticas. La experiencia en su fase piloto de actividades implementadas conjuntamente (AIJ) para absorber o reducir emisiones de gases de efecto invernadero ha sido considerada por muchos como muy promisoria, tomando en cuenta la exitosa y pionera experiencia de Costa Rica. Sin embargo, bajo el "mecanismo de desarrollo limpio" posterior a la fase piloto - cuya institucionalidad y modalidad de operación no ha podido ser definida - existe el riesgo de que únicamente califiquen los modelos más simples de forestación y reforestación, tales como plantaciones forestales o el establecimiento de bosques como áreas protegidas (Stuart y Moura Costa, 1998). Por el contrario, las prácticas más importantes desde el punto de vista de los medios de vida de los pobres rurales como la agroforestería, la forestería comunitaria y las prácticas de labranza mínima podrían quedar fuera de dicho mecanismo, simplemente porque resultan mucho más difíciles de medir y monitorear. Resulta vital en ese sentido desarrollar experiencias piloto que tengan como población meta los pobres rurales, las comunidades indígenas y los productores en laderas con pequeñas parcelas. Asimismo, dentro de los países, para hacer viables la revegetación se necesitan instaurar esquemas de pagos por servicios ambientales vinculados al servicio de regulación del ciclo hidrológico. Como un esfuerzo que reafirma el compromiso nacional con el combate a la pobreza y la restauración de la infraestructura natural, se debe generalizar en la región los mecanismos que permitan transferir recursos de los sectores de consumo alto y medio en las zonas urbanas hacia los productores pobres en la zonas rurales que adoptan prácticas de revegetación. Participación local y ordenamiento territorial La promoción agresiva de estrategias de revegetación es un instrumento importante de ordenamiento territorial por su potencial para reducir la vulnerabilidad derivada de la degradación de las cuencas. Como ya se apuntó, la disminución de la capacidad de regulación de las aguas durante la estación lluviosa producto de esos procesos de degradación, ha aumentando los riesgos de deslaves e inundaciones y escasez de agua en la época seca. Esta situación no se puede revertir mediante esquemas punitivos y tecnocráticos de ordenamiento territorial que han mostrado sus límites. En una dinámica regional que se caracteriza por intensos aunque imperfectos procesos de democratización y de apertura de espacios de participación a nivel local, esos esquemas tienen también cada vez menos sentido. Se trata más bien de apoyar procesos de gestión local que fortalezcan el tejido social y productivo en muchas regiones marginadas y empobrecidas de la región. Existen de hecho una acumulación de experiencias positivas de gestión local y microregional, como por ejemplo en Lempira Sur, sobre las que se puede construir esquemas participativos de ordenamiento territorial de abajo hacia arriba que vinculen las partes altas, medias y bajas de las cuencas, incluso atravesando las fronteras en el caso de las cuencas compartidas, como la del Lempa. En este último caso, se puede aprovechar el potencial de las estrategias de revegetación para mejorar las ofertas ambientales y reducir la pobreza crónica en las zonas fronterizas. Es importante resaltar que el ordenamiento territorial participativo requiere en muchos casos de un importante acompañamiento técnico, por ejemplo, para revisar conjuntamente los usos actuales, identificar usos potenciales más adecuados de los suelos e incorporar nuevos esquemas de producción, elaboración participativa de mapas, e incluso en algunos casos para instaurar sistemas comunitarios de información geográfica. La necesidad de atender el problema de la agricultura de subsistencia en laderas y la concentración de poblaciones de escasos recursos en estas zonas se vuelve particularmente apremiante si se considera que un territorio fragilizado por la erosión no requiere de un fenómeno natural de gran intensidad para provocar deslizamientos y otros daños de gran magnitud. En este punto cabe recordar que en algunas regiones de Centroamérica la precipitación promedio anual es elevada. Panamá, Costa Rica, Nicaragua y Guatemala tienen los mayores rangos de variación en la precipitación, con una mínima entre 500 y 1500 mm y una máxima entre 5.000 y 7.500 mm al año. 5. ¿Cómo se relaciona la holgura macroeconómica con la fragilidad ante los desastres naturales? Los países no tienen holgura en condiciones normales pues presentan desbalances fiscales, comerciales y financieros, así como problemas de endeudamiento, tanto interno como externo. Frente a situaciones especiales esta ausencia de holgura se torna extraordinariamente crítica. Enfrentar desastres requiere de capacidad para reasignar recursos o localizar nuevos, tanto para la emergencia como para la reconstrucción. Una sociedad sin holgura económica como la centroamericana, tiene dificultades para enfrentar desastres o reducir los riesgos de que estos ocurran. Cuando la estructura productiva es débil y poco competitiva (Fallas, 1999), y los recursos que genera se destinan en gran medida al pago de obligaciones, tanto internacionales como nacionales, se restringen las posibilidades para destinar fondos a la prevención, mitigación y atención de desastres. Los daños provocados por los desastres naturales pueden llegar a representar cifras muy significativas del PIB de los países del área, llegando a anular e incluso revertir su tasa de crecimiento. CEPAL (citado en CEPREDENAC, 1999) estimó que en los cinco países del Mercado Común Centroamericano los datos por desastres representaron el 2.3% del PIB para el período de 1960 a 1974. Para aliviar la presión adicional que impone estos desastres sobre la economía se requiere contar con recursos suficientes. Dado el moderado crecimiento de la producción regional en los últimos años –3.8% anual entre 1994 y 1998—parte de estos recursos deben gestionarse en el exterior, tanto para conseguir más fondos de cooperación, como para atraer más inversiones, lograr mejores condiciones de acceso a los productos regionales en los mercados internacionales, y renegociar la deuda externa para disminuir su peso, incluyendo la posibilidad de su condonación. En la región, el saldo de la deuda pública externa representa, en promedio, casi el 79% del PIB. El valor extremo se presenta en Nicaragua en donde sería necesario aportar casi tres veces el valor de la producción nacional para cancelar la deuda externa, ya que esta representa el 270% del PIB. En Honduras y Panamá la deuda externa representa más de un 50% del PIB, en tanto que en Guatemala y Costa Rica no rebasa esa cifra. El nivel de las reservas monetarias internacionales es relativamente bajo y sufre presiones debido a los aumentos periódicos en las importaciones. En algunos países, este problema se contiene gracias al influjo de remesas enviadas por los emigrantes a sus familiares. El caso de El Salvador es particularmente notorio pues entre 1990 y 1996 se triplicó este monto, pasando de US$ 357.5 millones a US$ 1,086.6 millones, producto de la migración de más de 500,000 salvadoreños. Esta última cifra representa un 16% del PIB y un 82.9% del déficit comercial, equivale al 59.9% de las exportaciones totales y es tres veces el valor de las exportaciones de café (Maguid, 1999). Aunque ningún otro país alcanza estos niveles, cabe destacar que las remesas oscilan entre un 8% del valor de las exportaciones (en el caso de Honduras) y un 16% de las mismas en Guatemala. En todos los países muestran una tendencia creciente. Con la pacificación de los conflictos armados regionales, Centroamérica ha logrado un repunte en el comercio intrarregional y con otros destinos. Las exportaciones han crecido y se han diversificado, pero continúan muy concentradas hacia el mercado estadounidense. Por otra parte, mientras la región avanza hacia un regionalismo abierto, con un bajo arancel hacia el resto del mundo, los mercados internacionales aún presentan barreras de acceso a los productos del área. Otros aspectos que inciden sobre la falta de holgura económica son los déficits fiscales y el estado de la infraestructura, tanto la física como la social. El promedio regional del déficit del Gobierno Central asciende a un 2.6% del PIB. Nicaragua y Costa Rica son los que se ven más afectados por este fenómeno (con 5.2% y 4.0% respectivamente). Por otra parte, la infraestructura física es limitada. Ejemplo de ello es que hay pocos kilómetros de carreteras pavimentados. El país con mayor número de líneas telefónicas por 1,000 habitantes es Costa Rica –con unas 14--, y el porcentaje de cobertura del servicio de energía eléctrica es menor al 70% de la población en cuatro países. Solo Costa Rica y Panamá tienen índices de electrificación superiores al 80%. En cuanto a la infraestructura social, los indicadores de gasto total con relación al PIB para Guatemala y El Salvador (donde son menores del 14%) esconden una cobertura muy baja de los servicios sociales básicos en educación y salud y el insuficiente esfuerzo de creación de infraestructura social y de apoyo a la producción. Todas estas limitaciones explican por qué un análisis comprensivo de estas y otras variables señala que Centroamérica tiene desafíos de gran importancia para competir en un mundo globalizado (Fallas, 1999). Nuestros países tienen holguras insuficientes para enfrentar los desafíos normales; esto es más grave en condiciones de desastre. Existe el mito de que los desastres favorecen la economía, pues en un primer momento aumenta la inversión de capital motivada por la necesidad de reconstruir o reparar los daños. Sin embargo, en el mediano plazo este efecto es cancelado por otros elementos negativos, como la reducción de los ingresos fiscales al dejarse de percibir los impuestos correspondientes a las áreas y sectores afectados por el desastre; la desviación de recursos originalmente destinados a inversiones sociales de largo plazo, así como el compromiso de gastos corrientes, para atender emergencias y rehabilitación inmediata; y un mayor desequilibrio en la balanza de pagos debido al incremento en las importaciones (Mora, 1999). 6. ¿Cuán recurrentes son los fenómenos naturales intensos en Centroamérica? La recurrencia de los desastres es un hecho. En los últimos treinta años, cada país de la región ha sufrido un fenómeno de mayor impacto que el del Mitch. Ciertamente, este es el de mayor impacto regional.
Con relación a la amenaza de la ocurrencia de fenómenos con potencial de ocasionar desastres es importante subrayar dos aspectos: Primero, la probabilidad de que ocurra un evento de suficiente intensidad como para producir daños en los países de la región es elevada. En las últimas tres décadas, en cada uno de los países de la región hubo al menos un evento que cobró más vidas o causó más daños económicos que el huracán Mitch, a pesar de que es innegable que este fenómeno es relevante por su severo impacto a nivel regional (Ver cuadro1). En un período menor, desde 1990, se observa que ha habido en Centroamérica 7 inundaciones, 2 terremotos, 1 erupción volcánica, 1 Tsunami, 2 tormentas tropicales y 2 huracanes. Por lo tanto, la amenaza de desastres en la región es permanente. Cuadro 1.
Segundo, la magnitud del impacto de los fenómenos naturales se diferencia de una zona a otra, lo que responde a variaciones en la intensidad de los eventos y a la relación de esta intensidad con la fragilidad social, económica, ecológica e institucional de distintas poblaciones y zonas de la región. En este contexto cobra especial sentido promover la gestión del riesgo. No es posible evitar que ocurran sismos o erupciones volcánicas, ni que se produzcan ciclones, tornados ni lluvias de elevada intensidad. Aunque no se sabe cuándo ni dónde van a ocurrir, se sabe que van a ocurrir y en algunos casos se tiene información sobre donde podrían causar más problemas. Lo que es posible es reducir su impacto, atacando las fuentes de vulnerabilidad, o, por ejemplo, con sistemas de alerta temprana y capacidades de atención de la emergencia. Las medidas preventivas resultan más baratas que las medidas curativas y cuesta tanto diseñarlas bien como hacerlo mal (Mora, 1999). 7. ¿Reciben las capacidades organizativas e institucionales, nacionales o locales, la atención necesaria para conocer el riesgo, alertar a la población y atender las emergencias? Las capacidades organizativas e institucionales, que afectan muy severamente la posibilidad de alertar, evacuar o atender las emergencias, no han tenido el apoyo requerido. Conocer, para prever, prever para poder, dice el adagio. Muchos de los impactos han sido previstos con cierta precisión. Sin embargo, el conocimiento del riesgo no es de dominio general, y las políticas públicas no incorporan la información disponible para la gestión del riesgo. Un conocimiento detallado de los riesgos sería necesario para enfrentarlos con soluciones y no con restricciones que, por generales y costosas, no resulten prácticas. La capacidad de las instituciones nacionales y locales para reducir el riesgo de desastres y atender emergencias está severamente limitada por la escasez de recursos. De acuerdo con CEPREDENAC (1999), en ninguno de los países de la región se incluyen partidas importantes para mitigación en los presupuestos nacionales. A lo sumo se destinan algunas partidas para la atención de desastres. Aún así, los montos asignados no son muy significativos. Costa Rica es el país que más destina al manejo de emergencias, dotando del equivalente a US$ 2 millones anualmente a su Comisión Nacional de Emergencias. Desafortunadamente, en la mayoría de los países centroamericanos estas instituciones tienen un perfil bajo y sus demandas, y en ocasiones hasta sus advertencias sobre riesgos inminentes, son desoídas o pospuestas hasta que se produce una emergencia. En ese momento afloran no solo sus limitaciones logísticas internas, sino también los problemas de coordinación con otras instituciones. Esto subraya la necesidad de definir los niveles de intervención, las instancias de ejecución y las agencias, nacionales y locales, a cargo de aplicar las medidas de prevención y atención de desastres con el fin de mejorar la coordinación y fiscalización de las acciones, así como de eliminar duplicidad de funciones (Girot, 1999). Separar la mitigación y prevención de lo que es manejo de emergencias, y fomentar capacidades locales y nacionales, son elementos cuya importancia dejó clara el Mitch. La elaboración de un atlas de amenazas detallados es necesaria. La mayor precisión permite ofrecer soluciones para el uso del territorio, sin tener que, sobre la base de zonificaciones generales, establecer prohibiciones también generales. Al final, estas prohibiciones terminan por tener una utilidad práctica muy reducida. Por el contrario, un conjunto de reglas sobre aspectos de amplio impacto puede marcar una gran diferencia. La prohibición de almacenar plaguicidas en áreas con riesgo de inundación, la construcción de edificaciones altas en fallas sísmicas, son ejemplos de medidas sencillas que disminuyen la vulnerabilidad y el impacto de los eventos naturales. La aplicación de normas de calidad y el análisis del riesgo más exigente, al menos en el sector público, son también medidas urgentes de aplicar. 8. ¿Existen otros factores de carácter internacional que creen o intensifiquen fragilidades y riesgos para la región, o que afecten la capacidad de reconstrucción o transformación? Sí, existen factores asociados a restricciones comerciales, al consumo internacional, a la generación de gases de efecto de invernadero y el recalentamiento global que repercuten en las fragilidades de las sociedades del istmo. Algunos de estos factores podrían generar oportunidades para el istmo. Hay aspectos internacionales que afectan la fragilidad regional (PNUD, 1998). Los patrones actuales de consumo mundial ejercen una presión desmedida sobre los recursos del planeta, tanto porque se extraen a tasas crecientes para utilizarse como insumos en la producción, como porque se inundan con un volumen creciente de desechos contaminantes que amenazan con saturar la capacidad de absorción del ambiente. Durante la segunda mitad de este siglo casi se ha quintuplicado la quema de combustibles fósiles, lo que ha contribuido al efecto invernadero, que amenaza con el calentamiento de la superficie terrestre, y a la destrucción de la capa de ozono. Ambos fenómenos han sido relacionados con alteraciones en los patrones del clima capaces de provocar fenómenos naturales de gran intensidad en todo el mundo. Otros eventos incrementan la presión en este sentido. Desde 1960 se ha duplicado el consumo de agua dulce; se ha cuadruplicado la captura marina, poniendo en peligro de agotamiento a una cuarta parte de las existencias de peces; el consumo de madera (tanto industrial como doméstico) es hoy un 40% más alto que hace 25 años. Las consecuencias de semejante incremento en el consumo mundial son evidentes en distintos ámbitos, por ejemplo: a) Ha habido una pérdida de diversidad biológica debido a la degradación de los hábitats naturales. La situación es particularmente crítica en las costas, donde se estima que un 34% corre peligro de degradación. b) Nueve millones de hectáreas de suelos están profundamente degradados y otro 10% de la superficie terrestre presenta degradación moderada. C. Buenas prácticas La fragilidad y vulnerabilidad de la región no significa que nada se esté haciendo en Centroamérica. Es posible localizar experiencias positivas que podrían contribuir a la formulación de una estrategia de reducción de riesgo o a generar nuevas condiciones para la reconstrucción y transformación de la región. Ciertamente, se trata de acciones puntuales, de carácter local, y no de políticas de Estado, pero son señales esperanzadoras. Sugieren que, cuando se involucra a las poblaciones y sus gobiernos locales y se crean incentivos económicos e institucionales, las personas son capaces de actuar con eficiencia ante las emergencias y minimizar las pérdidas humanas y materiales. También, estas experiencias nos recuerdan, lamentablemente, su carácter aislado y el largo trecho por recorrer para lograr la prevención y mitigación eficaz del impacto de los desastres naturales. En esta parte llamamos buenas prácticas a estas experiencias positivas. Permiten reducir la fragilidad mediante el manejo o la acción directa sobre los factores que la causan o contribuyen a generar nuevas condiciones para el desarrollo. Puede que ellas no sean repetibles sin un significativo esfuerzo de adaptación pero tienen un valor ilustrativo. Las buenas prácticas fortalecen las capacidades de las sociedades no solo para atender emergencias o mitigar el potencial impacto de los desastres, sino, además, para enfrentar otras dificultades u obstáculos económicos o sociales, más cotidianos y permanentes. Así como los factores de fragilidad se acumulan y refuerzan unos a otros, la acumulación de buenas prácticas tiene un impacto ampliado en la reducción de la vulnerabilidad. Aunque es cierto, no es posible anular todos los riesgos que implican las amenazas naturales, una sociedad que realiza buenas prácticas está en mejor capacidad para absorber y recuperarse de las consecuencias de un fenómeno natural. 1. Alerta temprana y gestión local del riesgo Radios locales contribuyen a articular la acción comunitaria frente al desastre. La Radio Nicarao de Jalapa en Nicaragua sintonizó cadenas de emisoras en Honduras y otras emisiones de onda corta del continente para informarse de la inminencia y gravedad del impacto de Mitch. Frente a la indecisión de las autoridades locales y la ausencia de directivas de la comisión nacional de emergencia, la emisora tomó la responsabilidad de alertar a la población local, organizar la evacuación de las personas hacia sitios más elevados y administrar las primeras distribuciones de provisiones. Se estima que tres mil vidas fueron salvadas de esta manera. En Wiwili, Nicaragua, el huracán botó la antena de la radio local. Los periodistas, quienes también se habían mantenido informados por medio de una radio de onda corta, continuaron con el trabajo de alerta en el pueblo por medio de megáfonos y organizaron la evacuación de la población en la rivera del Río Coco hacia sitios protegidos. Los sistemas de alerta temprana (SAT) son un medio muy eficaz de gestión local del riesgo. (Maskrey, 1998). Los (SAT) operados en el ámbito local, utilizando sistemas rudimentarios de monitoreo de amenazas, sistemas de radiocomunicación y sustentados por capacidades locales de organización, planificación y gestión, son la forma más efectiva de evitar la pérdida de vidas en desastres en América Central. El hecho de que la mayoría de los desastres que suceden en la región son de pequeña a mediana escala y asociado a amenazas hidrometeorológicas, significa que dichos SAT podrían ser una punta de lanza para una estrategia regional efectiva para la reducción del riesgo. La Masica, municipio en el Departamento de Atlántida ubicado en la costa del Caribe de Honduras, es un ejemplo de lo anterior. El SAT de La Masica cuenta con 5 pluviómetros y escalas para medir los caudales en diferentes puntos de las cuencas, conectados por radio con la Municipalidad de La Masica. Además, varias actividades de planificación y de capacitación han generado planes de contingencia. A pesar de ciertas debilidades (radios y equipos de medición insuficientes o en mal estado) la experiencia del SAT frente al Huracán Mitch fue positiva, ya que no se reportó ninguna pérdida de vidas en el municipio. El monitoreo de la crecida de los ríos y la transmisión de la información respectiva, permitió organizar las evacuaciones necesarias. Esta experiencia demuestra que el desarrollo de los SAT como sistemas integrados dentro de la gestión del riesgo en el ámbito local es efectivo especialmente si hay una adecuada coordinación local de todos los diferentes componentes. Por su parte, la Comisión Ejecutiva del Valle de Sula (CEVS) mantiene su propia red de estaciones hidrométricas. En el momento de ocurrir el Huracán Mitch operaban siete de ellas en las cuencas de los Ríos Chamelecón y Ulua. Estas estaciones transmitieron información por radio a la CEVS en San Pedro de Sula, donde se estimó la forma y magnitud de las crecidas. El estudio de datos de años pasados le permitió a la CEVS, fijar niveles de Alerta Amarilla y Roja, los que fueron comunicados al Comité de Emergencia Regional con 5 a 7 horas de anticipación de la entrada de una onda de crecida al Valle. Una vez recibidos los pronósticos de la CEVS, se activaron los planes de emergencia, incluyendo las evacuaciones. En ocasión del Huracán Mitch, el SAT del Valle de Sula funcionó con una eficiencia relativamente alta, debido a la gran cantidad de vidas que se salvaron comparadas con el tamaño de la población expuesta y la magnitud extraordinaria de la crecida. En este caso, la efectividad del SAT se sustentó en el hecho de que un proceso de organización, capacitación y planificación mejoró la capacidad en el ámbito local de traducir los pronósticos de inundación en acciones efectivas de evacuación. Otros mecanismos más sofisticados existentes en el país (las estaciones telemétricas como sistema de alerta temprana manejados por el Proyecto "Prevención y Mitigación de Riesgos a Desastres Causadas por Inundaciones en el Valle de Sula") no respondieron con la misma eficacia. 2. Prácticas productivas sostenibles en laderas (Falk, 1999) El Caso de Lempira Sur (Honduras). Las principales características de la zona son: una población netamente rural, la mitad o más de la cual no satisface sus necesidades calóricas, no tiene acceso a agua entubada ni a facilidades de disposición de excretas y es funcionalmente analfabeta. Practican sistemas de subsistencia en laderas, con una lógica primordial de autoconsumo. La cobertura eléctrica y la del transporte público son bajas. La zona depende de El Salvador para su comunicación. Los municipios son pequeños y tienen una limitada capacidad de respuesta. Estas características son representativas de amplias regiones del istmo. El proyecto "Desarrollo Rural en el Sur de Lempira" ha trabajado –y continúa haciéndolo-- para prevenir esto impulsando la capitalización de las fincas con base en ofertas tecnológicas y el ahorro a corto plazo con el fin de lograr la garantía alimentaria, la diversificación productiva y la conservación. Además, el proyecto promueve acciones comunitarias y municipales para impulsar la conservación, mejorar la infraestructura y avanzar hacia el ordenamiento territorial. El proyecto tiene tres fases. En cuanto al manejo de fincas ha logrado la penetración de tecnologías productivas, como el tratamiento de rastrojo y el mejoramiento de semillas, en tanto ha promovido el abandono de las quemas. El mencionado proceso favoreció primero la adopción por productores de avanzada, la que recién se masificó después de El Niño, gracias al efecto demostrativo de las prácticas. Complementariamente se organizaron en este período los sistemas alternos comunales de ahorro y financiación, que garantizaron la capitalización de las fincas. La elevación de los rendimientos permitió entrar a la fase de la generación de valor agregado, incorporando la producción artesanal de silos, la diversificación con pequeños sistemas de riego y un enfoque básico de integración al mercado. Paralelamente las juntas de agua y las municipalidades consolidaron el proceso de no quema y garantizaron así un mejor manejo de la cuenca. Con el manejo de excedentes productivos y el apoyo a sistemas de riego se dinamizó el mercado y surgió una demanda por la generación de valor agregado y la gestión organizada del manejo ambiental. La tercera fase arrancó con la consolidación de los sistemas productivos en un umbral de tecnificación complejo, diversificado y que involucró el manejo de paisaje. Este umbral puso en evidencia la falta de técnicos que acompañen a los productores de avanzada, por lo que se inició el programa de reforma curricular, para formar recursos humanos de la zona en el uso de prácticas y en el desarrollo tecnológico. Los impactos están a la vista: después del paso del Huracán Mitch, había en la región de Lempira 50 mil quintales de granos en silos familiares, que generaron seguridad alimentaria. De esa producción se pudieron donar 4 mil quintales a los damnificados. 3. El pago por servicios ambientales y su potencial (Foro Intergubernamental, 1998) El mecanismo de pagos por servicios ambientales procura financiar proyectos de reducción de emisiones de gases que producen el efecto invernadero, mediante el reconocimiento del valor que la preservación y el manejo de bosques tienen como sumideros de carbono. Los dueños de terrenos con plantaciones forestales, bosques primarios o secundarios o terrenos manejados mediante prácticas agrosilvopastoriles, reciben una compensación para mantener la cobertura forestal. En Costa Rica, el mecanismo se introdujo en 1996 en la Ley Forestal N°7575 para reemplazar los incentivos a la producción forestal. El financiamiento del esquema desarrollado descansa en la Oficina Costarricense de Implementación Conjunta (OCIC) --entidad que se encarga de la venta internacional de servicios ambientales, mediante la colocación de un instrumento financiero conocido como CTO (Certified Tradable Offsets)—y del Fondo Nacional para el Financiamiento Forestal (FONAFIFO), que recibe fondos de la OCIC y de la recaudación de un impuesto a los combustibles y que es el que realiza los pagos a los propietarios de bosques. Otras instituciones -como la Junta Nacional Forestal Campesina (JUNAFORCA), la Cámara Costarricense Forestal y los Consejos Regionales Ambientales- son los organismos mediante los cuales se pretende darle participación a distintos sectores e instituciones, incluyendo a empresarios forestales pequeños y medianos, las municipalidades, las organizaciones ecológicas y los consejos de desarrollo, entre otros. Costa Rica es reconocida mundialmente como líder en el campo de la implementación conjunta, con 4 proyectos forestales aprobados ante la Secretaría de la Comisión Marco de Cambio Climático. Entre 1979 y 1997, entre incentivos y pagos por servicios ambientales el Estado costarricense invirtió cerca de $115 millones. Con los sistemas de incentivos (como los Certificados de Abono Forestal y otros) y con el mecanismo de pago de servicios ambientales, se han involucrado más de 22,000 pequeños y medianos productores forestales que manejaron unas 279,000 hectáreas. De éstas 145,000 corresponden a plantaciones, 102,000 a protección y 32,000 a manejo de bosques. Según un estudio del Centro Científico Tropical y del Centro de Estudios para el Desarrollo Sostenible, la tasa de deforestación se redujo ostensiblemente hacia 1997 y se encontró que el 40.4% del territorio nacional tiene cobertura forestal, la cifra más alta en los últimos 20 años. 4. Aumento de la cobertura de la educación en El Salvador (Sauma, 1999). La educación ha mostrado ser un mecanismo eficaz de ascenso social y de mejoría de la calidad de vida de las personas. Pocas acciones reúnen con tanta claridad el progreso económico y social de las personas y de las naciones. En este sentido, mostrar como buena práctica el aumento en la cobertura educativa de un país - máxime si se puede observar entre los más pobres - permite señalar este resultado como un hecho que incrementa la holgura de una sociedad para enfrentar un desastre y también su desarrollo; la falta de acceso a la educación es una gigantesca fragilidad. En 1980 se detectó que casi medio millón de niños y niñas salvadoreños no asistían a la escuela primaria. Consciente de la importancia de los centros escolares primarios como proveedores de educación básica en el país, el gobierno --con ayuda de UNESCO— emprendió, a partir de 1990, un programa cuyos objetivos principales eran aumentar la cobertura en los primeros tres grados del nivel primario, por un lado, y la descentralización de los servicios educativos para poner en manos de las comunidades la administración de la actividad educativa local, por otro. Para 1993 el programa EDUCO se aplicaba en las zonas rurales de los 14 departamentos del país. El programa tuvo componentes importantes de capacitación, tanto de los educadores como de las capacidades de gestión de las comunidades. Como resultado, desde 1994 la participación del Programa EDUCO con respecto a la matrícula pública rural total es, en promedio, del 57.2% en el nivel de parvularia, 21.1% en primer grado, 13.4% en segundo grado y 8.4% en tercer grado. El aumento en la cobertura alcanzó no solo a niños sino también a adultos jóvenes de 29 años de edad o menos. Este segmento de población representó el 84% de la matrícula total en el programa. En general, la población beneficiaria son campesinos pobres, "los más pobres entre los pobres". En resumen, el proyecto EDUCO en El Salvador constituye un ejemplo de buena práctica en la descentralización, participación ciudadana y expansión de la cobertura escolar en áreas rurales. Esa práctica exitosa se ha dado en un contexto de un esfuerzo nacional extraordinariamente notable por la ampliación de la cobertura del ciclo escolar en El Salvador. 5. Apoyo a empresas en manos de pobres (CEPAL, 1991 y 1996; Sobrado, 1999) CEPAL ha desarrollado una importante línea de recapitulación y seguimiento en el tema de las empresas en manos de pobres. Desde la sistematización de iniciativas exitosas en la región, hasta el desarrollo conceptual de propuestas de estrategias y sistemas de apoyo, pasando por el seguimiento de fuentes tan importantes de recursos como son las remesas familiares en la región, ha sido objeto de su estudio. En 1991 CEPAL propuso, como vertiente de un programa regional de combate a la pobreza, el fomento de unidades productivas rentables y económicamente viables en manos de la población pobre, lo cual requiere de la capacidad e iniciativa empresarial, requisito indispensable para el desarrollo económico y la equidad (CEPAL, 1991). La importancia de las unidades productivas o las empresas asociativas es que controlan en la región magnitudes nada despreciables de acervo de capital, participan en la oferta de un elevado número de productos y servicios, presentan una alta capacidad de generación de empleos y, a pesar de su heterogeneidad, contribuyen también en magnitudes significativas a la generación de los ingresos nacionales. Las principales líneas de apoyo que se pueden señalar son: financiamiento; información para la producción; gestión empresarial; identificación, formulación y evaluación de proyectos de inversión; desarrollo tecnológico de la producción y la gestión administrativa; comercialización; infraestructura productiva y adecuación de los marcos de regulación. Una interesante metodología de capacitación para la generación de empresas autogestionarias fue desarrollada en Honduras en la década de los años sesenta y setenta. Más de mil empresas fueron creadas, incorporando a desplazados de empresas bananeras, campesinos sin tierra y otros jornaleros. De ese proceso han madurado grandes y medianas empresas que participan tanto del mercado local como del internacional, algunas de ellas aglutinadas en organizaciones de segundo grado en sitios como: Choloma, Guanchías, San Manuel, Guaymas, Lean, Bajo Agúan, etc. Las empresas de Bajo Agúan, integradas en la organización Coapalma, tienen la mayor extensión pues poseen cerca de 30.000 has y seis plantas industriales, pero se considera a Hondupalma la más exitosa y desarrollada, empresarial y socialmente. Esta última está integrada por 66 empresas campesinas con 1800 asociados y una superficie cercana a las 15.000 has, producía el 23% de la fruta fresca de palma de Honduras en 1995, con una productividad 26% por encima del promedio del país. Por el nivel de liderazgo y visión constituyen un nuevo perfil empresarial con capacidad competitiva, basadas en fortalezas de capital humano y social. 6. Generación de ingresos y gestión ambiental (Informe Regional. Rio+5, 1997) Proyecto de conservación y desarrollo Arenal. El proyecto de conservación y desarrollo Arenal es ejecutado desde 1991 en el marco del Convenio Bilateral entre Costa Rica y Canadá. En él participan el Ministerio de Ambiente y Energía, la Agencia Canadiense de Cooperación Internacional, y el Fondo Mundial para la Naturaleza. El proyecto está ubicado en el Area de Conservación Arenal –ACA- y cubre 260.000 hectáreas de las cuales 116.000 son áreas silvestres protegidas y las restantes conforman el área de influencia donde viven más de 100.000 personas. Trabaja en el fortalecimiento de las capacidades locales regionales de gestión medio ambiental y financiera, mediante procesos participativos de planificación y desarrollo. Para ello se ha establecido entidades permanentes de coordinación y consulta con la sociedad civil, para poner en marcha el Plan General del Uso de la Tierra de ACA. También, actualmente está en ejecución el plan de manejo de la cuenca del embalse del Arenal ante eventos como el huracán Mitch, para lograr la sostenibilidad de los recursos naturales de la cuenca del embalse, considerada la de mayor prioridad para la producción hidroeléctrica del país, además de alimentar vastos territorios de irrigación de la planicie de Guanacaste. El modelo de administración y desarrollo sostenible de ACA ha sido motivo de interés por parte de diversas organizaciones y grupos, pues ha otorgado poderes a los actores locales, quienes, en muchos casos han recibido beneficios económicos y humanos gracias a la administración del uso sostenible de la tierra. La creación de oportunidades significativas para aquellos que participan en las decisiones que afectan su relación con la tierra constituye el elemento más atractivo del modelo ACA. La mitigación de los efectos del Huracán Mitch en la zona permitió valorar aún más positivamente la experiencia de la región Arenal, por parte de la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo. 7. Mujeres, reconstrucción y opciones productivas (CICAFOF, 1999) La reducción del riesgo y la atención de desastres debería tomar en consideración las diferencias de género. Un estudio sobre este tema (Gomáriz, 1999) destaca que la respuesta de hombres y mujeres ante una emergencia es diferente. No solamente sus reacciones ante el estrés que provoca un desastre difieren –las mujeres tienden a la depresión, los hombres a conductas maníacas, como la violencia y el alcoholismo--, sino que también lo hacen sus capacidades para la supervivencia. Ellas tienden a asumir la coordinación de los albergues para damnificados, además de las tareas tradicionales, como la limpieza y la preparación de alimentos. Se tiende a confiar más en ellas como canalizadoras de ayuda. Un ejemplo de esto es el proyecto de Mujeres de Mulukuku, en Nicaragua. Después del Huracán Juana de 1989, en Nicaragua se formó un grupo de mujeres Mulukuku para responder a las necesidades de reconstrucción. Fue un proceso progresivo en diferentes áreas de trabajo, relacionadas con la construcción de la comunidad, con el desarrollo personal de las asociadas y con la cobertura de servicios a cerca de 17,000 personas. La adquisición de una bloquera fue el punto de partida, lo que permitió la reconstrucción de las viviendas primero y luego de un conjunto de edificios comunales. Un taller de carpintería para aprovechar la madera caída por el huracán permitió mejorar las casas y los muebles y crear oportunidades de empleo remunerado. Una clínica especializada en cuidados materno-infantiles y cuidados de salud para las mujeres –la única en 50 km a la redonda- complementó las experiencias anteriores y representó la culminación del trabajo organizativo. Otras iniciativas en marcha incluyen: el establecimiento de un comisariato de la mujer y una oficina legal, para luchar contra los abusos, así como programas de alfabetización, preescolares, de jóvenes, un fondo rotativo y otros. Recientemente se adquirió una finca para desarrollarla como modelo de producción y capacitación. Este caso muestra un modelo concreto de reconstrucción y transformación después de un desastre, basado en una iniciativa autónoma de mujeres en situación de extrema pobreza, con el acompañamiento, mas no la dirección o la imposición, de organismos internacionales. D. Visiones para la transformación del futuro: ¿asombro doloroso o previsión? Andando un campesino por un mal camino se le atascó su carreta en un atolladero. Inmediatamente imploró a Hércules con los ojos fijos en el cielo; en esta actitud oyó una voz que le dijo: Busca la piedra que te detiene, quita alrededor de las ruedas ese barro que sube hasta el eje, coge tu pico y parte el pedrusco que te estorba, llena ese surco, arrea los caballos y empuja las ruedas y verás como Hércules te ayuda. (Esopo/La Fontaine). Las apreciaciones sobre fragilidades y vulnerabilidad, así como las buenas prácticas descritas, son fuentes para la identificación de asuntos estratégicos. Pero estas fuentes pueden ser complementadas por la evolución del debate sobre las lecciones aprendidas del Mitch, que no es del caso sistematizar. Baste con reconocer que esta evolución queda plasmada en la agenda de esta reunión del Grupo Consultivo para la reconstrucción y transformación de Centroamérica. Así, temas como comercio, migraciones, transparencia, descentralización, vulnerabilidad social y ecológica se incorporan por el interés de diferentes actores y responden a requerimientos para la formulación de una estrategia. En todo desastre, los países más impactados tienen prioridades nacionales y locales especiales. Sin embargo, existe una serie de asuntos críticos de importancia regional que pueden disminuir la vulnerabilidad en la región. Debe recordarse que países o zonas de países muy frágiles y vulnerables afectan, como ha quedado claro, al conjunto de la región. Estos asuntos críticos constituyen una agenda concreta de trabajo, prioritaria para el proceso de integración regional y sus instituciones. Los sistemas de alerta temprana, en muchas ocasiones rudimentarios, logran salvar vidas y su funcionamiento contrasta con su relativo bajo costo de operación. Un atlas de riesgo y normas de ordenamiento territorial básicas permitirá contar con normas sencillas y sensatas de ordenamiento mínimo del territorio. El establecimiento de recursos y organización estables para atender emergencias supone el fortalecimiento de las comisiones nacionales para su atención y la creación o adecuación de los marcos legales para su operación. Resulta también un instrumento de gran eficacia la gestión del riesgo local. Los aspectos de desarrollo metodológico y las acciones para su divulgación son centrales, por ejemplo la incorporación de la gestión del riesgo y manejo de la emergencia al curriculum escolar. Un punto medular, tratado en este capítulo, son los programas de apoyo a la agricultura en laderas. Estos programas deberían orientarse hacia la adopción de técnicas agrícolas que permitan un mejor aprovechamiento y regeneración de los suelos, y que protejan la cobertura vegetal, sin desmedro de las oportunidades económicas de los pequeños agricultores. Asimismo, mediante la expansión del comercio intra y extrarregional debe afirmarse la holgura económica para enfrentar la reconstrucción y transformación de la región. A ello deben sumársele acciones eficaces de combate a la pobreza. Un entorno macroeconómico favorable, el acceso a servicios básicos, el acceso a la tierra y al crédito para la producción agropecuaria, principalmente a la educación y el apoyo a la producción son líneas a privilegiar para vigorizar la creación de oportunidades y los mecanismos de ascenso social. Finalmente, cabe destacar tres puntos. Primero, la importancia del análisis del riesgo y de sostenibilidad en proyectos asociados con la reconstrucción y transformación en la región. Conviene considerar ciertos instrumentos de participación social en la validación social y la rendición de cuentas sobre los resultados de los proyectos. Segundo, el desarrollo de mecanismos para el pago por servicios ambientales sobre la base de nuevas prácticas de revegetación y el desarrollo de unidades productivas que incorporen la gestión ambiental. Y, tercero, la creación de mecanismos para el seguimiento sustantivo de los compromisos de la Cumbre de Estocolmo, así como de otras cumbres, son indispensables para incentivar una Centroamérica competitiva, una región segura, que contempla y mitiga sus riesgos con mecanismos vivos de ascenso social, en armonía con la naturaleza. En suma, una región menos frágil y vulnerable. Centroamérica puede inaugurar el siglo XXI con una nueva cultura de gestión del riesgo. Las lecciones derivadas del desastre dejado por el paso del Huracán Mitch pueden servir de base para orientar una verdadera transformación de las relaciones entre ambiente y sociedad en la región. Cuadro 2.
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