Consultative Group for the Reconstruction and Transformation of Central America

"reconstruction must not be at the expense of transformation"

Reducción de la Vulnerabilidad ante amenazas Naturales:
Lecciones aprendidas del Huracán Mitch
Documento Estratégico Sobre Gestión Ambiental
Stockholm, Sweden  25-28 May 1999

Este documento fué preparado por un Equipo del Departamento Regional de Operaciones II del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), conformado por: Alberto Uribe, (Coordinador); Shigeo Sakai, Javier Cuervo, Henrik Franklin, (RE2/EN2) y Pascal Girot, (Consultor), con el apoyo de Sergio Mora-Castro (COF/CDR), Luis Ferraté, Isaac Pérez (COF/CCR), Caroline L. Clarke (RE2/SO2), y Stephen Bender (OAS).

CONTENIDO

RESUMEN EJECUTIVO

I.  ANTECEDENTES

  1. Objetivo
  2. Impactos del huracán Mitch
  3. Amenazas naturales en Centroamérica
  4. Tendencias a la vulnerabilidad en Centroamérica

II.  GESTION AMBIENTAL Y REDUCCION DE LA VULNERABILIDAD

III.  ANTE AMENAZAS NATURALES

  1. Reducción de la vulnerabilidad
  2. Gestión ambiental sostenible

IV.  INSTRUMENTOS DE GESTION AMBIENTAL PARA REDUCIR LA VULNERABILIDAD

  1. Gestión del Uso del Suelo y Manejo de Cuencas y Zonas Costeras 9
  2. Evaluación de impactos ambientales y sociales12
  3. Educación ambiental y participación comunitaria14
  4. Marco institucional e instrumentos económicos para reducir la vulnerabilidad16

V.  ESTRATEGIAS Y LINEAMIENTOS DE POLITICA PARA  REDUCIR LA VULNERABILIDAD

VI.  ESTRATEGIAS Y RESPUESTAS DEL BANCO INTER- AMERICANO DE DESARROLLO A NECESIDADES DE MITIGACION DE DESASTRES 22

VII.  REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS

Fotografía de la portada: NOAA/IMN imagen tomada el 27 de octubre de 1998 del huracán Mitch, cuando alcanzó su mayor intensidad (Categoría V).

ANEXOS:

  1. Efectos Económicos de Desastres Seleccionados en Centroamérica
  2. Impacto Humano del Mitch: Un Efecto Devastador
  3. Principales Desastres en Centroamérica antes del Mitch
  4. Algunos Beneficios Económicos y Ambientales del Manejo de Cuencas
  5. Instrumentos y medidas de Gestión Ambiental para Reducción de la Vulnerabilidad
  6. Terminología sobre Mitigación/Prevención de Desastres
  7. Cooperación Técnica para la Mitigación de Desastres en Centroamérica
  8. Eros Data Center International Program: Ejemplos de páginas de la red útiles para las evaluaciones de vulnerabilidad

MAPAS:

  1. Conservación y Fragmentación de Bosques en Centroamérica, 1949-1993
  2. Centroamérica, densidad de población 1994
  3. Algunas Amenazas Naturales Principales en Centroamérica
  4. Corredor del Pacífico en Centroamérica
  5. Corredor Comercial Propuesto; Viviendas Destruidas por el huracán Mitch en Honduras y en Nicaragua e Inundaciones en el Resto de Centroamérica (1988-1999)
  6. Cubierta Forestal en Centroamérica (1993) y Cuencas Grandes, Pequeñas y Medianas
  7. Corredor Biológico Mesoamericano

 


RESUMEN EJECUTIVO

La sociedad humana y el medio ambiente natural se han tornado cada vez más vulnerables a las amenazas naturales, tales como terremotos, huracanes, sequías e inundaciones. La situación es particularmente aguda en Centroamérica, por ser ésta una de las regiones del mundo más propensa a los desastres.

El huracán Mitch fue devastador para la región; el costo del mismo en vidas humanas fue enorme y ocasionó pérdidas de millones de dólares por daños a propiedades, infraestructura y servicios. Esta clase de eventos amenaza el desarrollo sostenible de Centroamérica, al destruir años de esfuerzo e inversiones, al crearle nuevas cargas a la sociedad para la reconstrucción y la rehabilitación, y al desviar las prioridades de desarrollo de los objetivos a largo plazo hacia la satisfacción de necesidades más inmediatas. Aunque los desastres a gran escala, tal como el huracán Mitch captan la atención internacional, estos grandes eventos constituyen sólo una parte del problema. Anualmente, la región sufre cientos de eventos a pequeña y media escala que, combinados, causan más perjuicios y alteraciones que los grandes eventos.

Las amenazas naturales, tales como los huracanes y los terremotos, no tienen que convertirse en "desastres naturales" y sociales. Gran parte del riesgo puede reducirse con una planificación apropiada, incluyendo la gestión ambiental adecuada. Los riesgos de las amenazas naturales en Centroamérica aumentan debido a tendencias sociales y ambientales tales como rápida urbanización y asentamientos humanos descontrolados, construcciones mal diseñadas, falta de infraestructura adecuada, pobreza, y prácticas ambientales inapropiadas como la deforestación y la degradación de la tierra. Estas causas deben ser atendidas tanto inmediatamente en el proceso de reconstrucción posterior al huracán Mitch, como a largo plazo.

La planificación de los usos de la tierra y el manejo de los recursos naturales, especialmente el manejo de cuencas, desempeñan un papel fundamental en la reducción de riesgos, tanto en Centroamérica como en otras regiones en riesgo. Hay una variedad de medidas de política y herramientas que se pueden utilizar con el fin de disminuir la vulnerabilidad. Las agencias públicas pueden hacer cumplir las medidas reguladoras, así como controlar los usos de la tierra. Otro enfoque lo constituye la creación de incentivos económicos mediante los cuales se anima a los involucrados a invertir en procesos de gestión ambiental.

A pesar de numerosos esfuerzos, evaluaciones sobre vulnerabilidad han permanecido prácticamente ausentes en el diseño, ubicación, construcción y mantenimiento de infraestructura en Centroamérica. Se estima que entre el 50% y el 75% de las pérdidas económicas causadas por el huracán Mitch se debieron al mal diseño y ubicación de viviendas, vías, puentes e industria. Una herramienta importante para identificar y analizar impactos negativos ambientales y sociales potenciales de los proyectos de infraestructura son las evaluaciones de impactos ambientales y sociales (EIAS). Llevadas a cabo desde el inicio hasta el final de un proyecto, las EIAS le permiten a quienes planifican proyectos garantizar que se cumpla con las normas reglamentarias y, además, minimizar los efectos negativos potenciales.

La evaluación de vulnerabilidad ante amenazas naturales es otro mecanismo importante que analiza el potencial impacto de un evento natural sobre un proyecto. Este tipo de evaluación, integrado en los planes de usos del suelo, contribuye a orientar la ubicación de infraestructura e indica la construcción apropiada o las medidas de ingeniería necesarias para minimizar los posibles daños causados por un evento natural.

La creación de un marco institucional adecuado con mecanismos mediante los cuales se puedan poner en práctica medidas de reducción de la vulnerabilidad es de vital importancia. La piedra angular de este marco es un sistema participativo en el que todos los sectores (gubernamental, privado, sociedad civil) toman medidas para prevenir y mitigar la vulnerabilidad ante amenazas naturales. La educación ambiental brinda a las comunidades no sólo la destreza necesaria para tomar decisiones con base en información suficiente sino también la motivación para participar y asumir la responsabilidad de la gestión ambiental.

El Banco Interamericano de Desarrollo ha adoptado una estrategia en la que se estipula que todos los proyectos financiados por el Banco deben incluir un análisis de riesgos a las amenazas naturales. Uno de los aspectos centrales de esta estrategia es la cooperación con los Países Miembros con el fin de garantizar que los proyectos sean diseñados de manera que se mejore o se preserve el entorno y se reduzca la vulnerabilidad ante dichas amenazas.

 

I.  ANTECEDENTES

A.  Objetivo

El objetivo de este trabajo es analizar las lecciones aprendidas de los impactos severos causados por el huracán Mitch y su relación con las tendencias de degradación ambiental en Centroamérica. A partir de estas lecciones, se conceptualizan lineamientos de políticas estratégicas e instrumentos de gestión ambiental para reducir en el futuro la vulnerabilidad a fenómenos similares. Su principal objetivo es servir como fuente de información para la coordinación y cooperación entre donantes y países afectados, en aras de disminuir la vulnerabilidad ante futuros eventos naturales críticos y contribuir a hacer más sostenible el proceso actual de reconstrucción y transformación.

B.  Impactos del huracán Mitch

El huracán Mitch, uno de los ciclones más poderosos y destructivos de los que se tiene registro en la región centroamericana, hizo sentir su efecto del 26 de octubre al 1 de noviembre de 1999. Su intensidad alcanzó la categoría de V y se manifestó por medio de lluvias y vientos intensos (hasta 300km/h entre el 26 y 27 de octubre). Las precipitaciones, en menos de una semana, alcanzaron valores semejantes a los promedios totales anuales de algunas de las regiones afectadas, lo que causó el desbordamiento de ríos, inundaciones, avalanchas y deslizamientos. Murieron miles de personas y se perdieron los esfuerzos de desarrollo de varios decenios en la región (Anexos 1 y 2).

Este desastre no fue tan solo resultado de fuerzas naturales, sino también del comportamiento humano; los daños se aumentaron debido a prácticas descontroladas como el manejo incorrecto de las cuencas hidrográficas, el abuso de los recursos naturales, incluyendo la deforestación, la agricultura inadecuada de laderas sin tecnificar y la expansión urbana descontrolada.

Varios de los grandes desastres que han afectado a América Latina, como por ejemplo los más recientes: los huracanes Mitch, Georges y el terremoto de Armenia, en Colombia, también han demostrado la vulnerabilidad de la sociedad. Ya es reconocido en forma general que el reciente crecimiento poblacional, la rápida urbanización y la estructura socioeconómica en Centroamérica han incrementado la vulnerabilidad de estos países a las amenazas naturales.

Aunque las amenazas naturales son inevitables, las mismas no siempre tienen que escalar hasta convertirse en "desastres" naturales. Como primer paso para la reducción de la vulnerabilidad, en particular para las comunidades y regiones más afectadas, es importante considerar las experiencias y lecciones aprendidas tanto del huracán Mitch como de otras ocasiones anteriores y aprovechar esta información con el fin de incorporar las medidas preventivas más adecuadas al actual proceso de reconstrucción.

C. Amenazas naturales en Centroamérica

Las amenazas naturales pueden clasificarse de varias maneras, pero para fines prácticos, podemos separarlas en dos grandes grupos: (1) los fenómenos meteorológicos, como los huracanes, tormentas, sequías e inundaciones; y (2) la actividad geofísica, como terremotos, erupciones volcánicas, deslizamientos de tierra, avalanchas y tsunamis. Las amenazas naturales ocurren cuando las fuerzas de estos fenómenos interactúan con la vulnerabilidad, de origen humano y/o ambiental. La relación entre la amenaza y la vulnerabilidad, genera una condición de riesgo y cuando ésta es atendida incorrecta o insuficientemente, ocurren los desastres. Ello no quiere decir que siempre sean resultado del mal manejo de los riesgos, pues cierto grado de riesgo es tolerable. Siempre habrá eventos que produzcan desastres a pesar de los esfuerzos razonables de manejar dichos riesgos.

La región centroamericana es una de las regiones del mundo más expuestas a los desastres. Está ubicada sobre fallas tectónicas sumamente activas, tiene más de 27 volcanes activos y se encuentra en el extremo occidental del cinturón de huracanes del Caribe (Anexo 3). Debido a su terreno montañoso y a su complejo sistema hidrográfico, son comunes los deslizamientos y las inundaciones. Estas amenazas son aumentadas por eventos climatológicos extremos, como los resultantes del fenómeno de convergencia intertropical, El Niño, que afecta a la región periódicamente y al alterar los patrones de lluvia da lugar a sequías e incendios forestales o intensas lluvias, deslizamientos e inundaciones. Desde 1982, se han presentado cinco eventos asociados a "El Niño", de los cuales, tres han ocurrido desde 1990. El último evento fue bastante significativo y pavimentó el terreno para la clase de respuesta observada con el inicio del huracán Mitch.

El catastrófico impacto del Huracán Mitch en Centroamérica (Anexos 1 y 2) no puede analizarse sin tenerse en cuenta lo que precedió a este evento hidrometeorológico. Mitch ocurrió después de casi 8 meses de sequía en Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua, debido al fenómeno de El Niño. Este fenómeno predecible de iniciación paulatina exacerbó los cambios en las prácticas agrícolas reduciendo la cobertura boscosa y vegetal, disminuyendo la capacidad de absorción de agua de los suelos y reduciendo el umbral de resiliencia de los geosistemas de la región. También favoreció la propagación de incendios forestales catastróficos, que arrasaron en 1997 con más de 1,5 millones de hectáreas de bosques en Centroamérica. Así, un desastre multiplicó el impacto del otro al combinar el efecto de la sequía con prácticas silviculturales inadecuadas como la deforestación, con procesos de urbanización descontrolados en áreas de riesgo y la obstaculización de cauces de ríos. Esto condujo y agravó el impacto de Mitch.

El huracán Mitch causó varios cambios en la geodinámica de las cuencas y los sistemas hidrográficos. En la mayoría de las zonas que fueron afectadas por la erosión, el transporte y el depósito de sedimentos han modificado drásticamente la capacidad hidráulica de los cauces fluviales. La capacidad de evacuar grandes cantidades de agua y escorrentía se ha reducido de manera radical en los ríos Choluteca, Lempa, Ulúa, Cangrejal, Motagua y en la cuenca del lago Amatitlán, lo que ha incrementado el riesgo de inundaciones, deslizamientos y otros procesos geomorfológicos. La realzada fragilidad de muchas pendientes debido al impacto del huracán Mitch ha aumentado el riesgo de futuros eventos hidrometeorológicos. En la región existe la preocupación de que la próxima estación lluviosa ocasione problemas similares a aquellos sufridos durante Mitch, incluso presuponiendo que los patrones de lluvia vuelvan a la normalidad.

Aunque los desastres a gran escala como el huracán Mitch atraen la atención internacional (Anexo 2), estos grandes desastres son sólo parte del problema. Cada año, la región experimenta literalmente cientos de eventos a pequeña y media escala que, combinados, causan más daño y alteración que los mayores eventos. En los últimos 30 años, la Oficina de Asistencia en caso de Desastres en el Exterior de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID/OFDA) ha registrado 70 desastres grandes y más de 90 eventos de menor envergadura. En un estudio piloto de sólo tres países (Costa Rica, El Salvador y Guatemala), entre 1990 y 1995 se registraron más de 2.400 eventos locales a pequeña escala.

Además de todas estas circunstancias de origen natural (estructuras geofísicas, localizaciones geológicas y condiciones meteorológicas), la situación social y económica en la Región crea condiciones adicionales de vulnerabilidad a los riesgos, con la continua amenaza de desastre. Las amenazas naturales obstruyen el desarrollo sostenible de la región centroamericana al destruir años de esfuerzo en desarrollo e inversiones, al generar nuevas cargas sobre la sociedad para la reconstrucción y la rehabilitación, y al desviar las políticas de desarrollo y las prioridades con serias consecuencias a largo plazo. Aun cuando la asistencia de la comunidad internacional responde de una manera generosa, ésta rara vez cubre más de una fracción de los costos para las sociedades afectadas. Para las economías relativamente pequeñas de Centroamérica, las amenazas naturales pueden ser extremamente dañinas. Los Anexos 1 a 3 resumen los impactos de algunos de estos efectos económicos.

D.  Tendencias a la vulnerabilidad en Centroamérica

Al ocuparse de la relación entre la vulnerabilidad social y ambiental y la ocurrencia de desastres, Wilches-Chaux (1993) afirma:

"No cabe duda de que las fuerzas naturales desempeñan una función importante en el inicio de varios desastres. Sin embargo, ya no es el caso que deban ser consideradas la principal causa de tales desastres. Parecen existir tres causas fundamentales que dominan los procesos de desastres en el mundo en vías de desarrollo que es, precisamente, donde tienen la mayor incidencia:

  • La vulnerabilidad humana causada por la pobreza y la desigualdad;
  • La degradación ambiental causada por el abuso de la tierra;
  • La rápida expansión demográfica, especialmente entre la gente pobre".

En Centroamérica, las tendencias sociales y ambientales, resumidas a continuación, aumentaron en gran medida el daño ocasionado por el huracán Mitch y el riesgo de futuros desastres naturales.

Puede identificarse fácilmente una clara tendencia hacia la fragmentación de los bosques en la región centroamericana (véase el Mapa 1). De acuerdo con la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD), solamente el 10% de los bosques originales permanecen y cerca del 80% de estos se consideran en peligro (Mohan, 1998). Más aún, menos del 2% de los 550.000 kilómetros cuadrados de bosque tropical original de la costa pacífica de Centroamérica está intacto. La causa principal de la deforestación es la expansión de la frontera agrícola, originada, a su vez, en la presión que ejercen el crecimiento demográfico, los programas de asentamiento y colonización, la distribución de tierras no equitativa y los débiles sistemas de tenencia de la tierra.

La relación entre la deforestación y los impactos de los desastres ambientales, como en el caso del ocasionado por el huracán Mitch, no ha sido aún bien documentada, aunque no es difícil de discernir. Los bosques juegan un papel preponderante en la estabilización de los suelos y en la regulación de los recursos hídricos. Cuando los bosques son talados, la floresta se abre y se expone el suelo, se pierden la biomasa y los nutrientes, se reduce la captura e infiltración del agua y aumenta la escorrentía superficial. De la misma manera se aumentan las tasas de erosión y degradación de las tierras. Se sabe que alrededor del 75% del incremento en la escorrentía puede asociarse directamente con la deforestación (Kramer, et al, 1995). De ahí se derivan los problemas de sedimentación en embalses, ríos, lagos y del océano, al igual que la modificación del régimen hidrológico y el aumento de la frecuencia e intensidad de las inundaciones aguas abajo (Calder, 1998). La erosión del suelo también causa la pérdida de fertilidad y productividad, y aumenta el riesgo de deslizamientos y avalanchas en las laderas y valles.

Una vez que la degradación de la tierra comienza, es difícil detenerla. La degradación continúa lenta pero constante. Los campesinos reaccionan abandonando la tierra, pues ya no les alcanza a producir para cubrir ni siquiera sus necesidades básicas de supervivencia. Este círculo vicioso se ve reforzado por la fuerte lluvia tropical y los extremos cambios climáticos, lo que da lugar a una mayor probabilidad de amenazas naturales devastadoras incrementadas por el ser humano. Lamentablemente, los eventos meteorológicos extremos y las inundaciones podrían aumentar en el futuro debido a un incremento en la acumulación de gases que aumentan el efecto invernadero en la atmósfera.

El crecimiento demográfico en Centroamérica incrementa la competencia por recursos limitados y obliga a los más pobres, que no tienen acceso a la tierra, a asentarse en áreas marginales, con frecuencia en las riberas de los ríos y en inestables laderas de montañas, tanto en las zonas urbanas como en las rurales. La presión demográfica también induce a la migración de la población rural a las ciudades, lo que resulta en rápida urbanización (Mapa 3). En las áreas urbanas, las "villas miseria" o "tugurios", con viviendas deficientes construidas en áreas marginales y de alto riesgo, son un fenómeno corriente; el desarrollo de infraestructura urbana es superado por la urbanización ilegal, descontrolada y carente de planificación. En las áreas rurales, es común la expansión de la frontera agrícola cerca a las fuentes de agua, lo que causa la disminución de la infiltración del agua, la degradación de la tierra y la erosión del suelo y, por consiguiente, altera el equilibrio de los ecosistemas creando condiciones inestables y amenazas.

Las estructuras sociales, especialmente la distribución desigual de los recursos, es otra de las causas de vulnerabilidad. Aproximadamente 50% de la población de la región centroamericana se encuentra bajo la línea de pobreza y estas personas con desventajas sociales son forzadas a adoptar estrategias de corto plazo, como la supervivencia diaria, sin poder contar con inversiones de largo plazo. Con frecuencia, su única alternativa es asentarse en cualquier lugar disponible para ellos. Por lo regular en lotes vacantes cerca a rellenos y basureros, industrias contaminantes, o plantas químicas y peligrosas, sin ninguna medida de seguridad adecuada. Estas circunstancias producen otro tipo de vulnerabilidad creada por los seres humanos, lo que ocasiona que la región siga siendo social y ambientalmente vulnerable a las eventuales amenazas naturales incrementadas por los seres humanos.

 


II.  GESTION AMBIENTAL Y REDUCCION DE LA VULNERABILIDAD ANTE AMENAZAS NATURALES

A.  Reducción de la vulnerabilidad

La vulnerabilidad se define generalmente como cualquier condición de susceptibilidad a impactos externos que pudieran amenazar las vidas y estilos de vida de las personas, los recursos naturales, las propiedades e infraestructura, la productividad económica y la prosperidad de una región. En este contexto, una amenaza es la probabilidad de que se produzca un fenómeno de origen natural o humano. Un desastre es la manifestación de vulnerabilidad de una amenaza con un impacto superior al mecanismo de la población afectada para tolerarlo.

La vulnerabilidad social y ambiental a las amenazas naturales se puede explicar mediante varios factores. Tal como se subrayó en la sección anterior, las tendencias recientes en Centroamérica que incrementan la vulnerabilidad a amenazas naturales son: la expansión y la densidad demográfica, la rápida urbanización y los asentamientos humanos carentes de planificación, el mal diseño de la construcción, la falta de infraestructura adecuada, la desigualdad de la estructura social, la pobreza y las prácticas ambientales inapropiadas.

La disminución de la vulnerabilidad social y económica a las amenazas naturales requiere especial atención en dos niveles:

    1. El análisis y caracterización de las amenazas que implica la evaluación de las áreas de producción más vulnerables, los asentamientos e infraestructuras y la adopción de medidas de reducción de riesgos; y
    2. Un marco institucional para la aplicación de medidas de reducción de riesgos, mediante instrumentos de desarrollo de políticas, planes de contingencia y herramientas de gestión ambiental.

Al emprender las medidas de reducción de riesgos también es necesario definir la ubicación de la amenaza potencial, su grado de severidad, el período de retorno y la probabilidad de niveles de pérdida esperados. Es necesario diferenciar entre los eventos muy localizados y aquellos con impactos nacionales, regionales y globales. Hay desastres previsibles de iniciación repentina (por ejemplo: una erupción volcánica, un terremoto, o un huracán en zonas previamente afectadas), hay desastres impredecibles de iniciación repentina (por ejemplo: un terremoto en áreas sin eventos previos), desastres impredecibles de iniciación paulatina (por ejemplo: la formación del agujero en la capa de ozono) y desastres predecibles de iniciación paulatina (por ejemplo: sequías e incremento en el nivel del mar, por el cambio climático).

Toda reflexión sobre el tema de disminución de la vulnerabilidad debe centrarse también en los aspectos instrumentales y en el marco institucional. Más aún, el análisis de la vulnerabilidad nos obliga a considerar los factores conducentes a la estabilidad, como la diversidad y la resiliencia; es decir, la capacidad de los sistemas naturales y sociales de absorber cambios bruscos, tanto exógenos como endógenos. Con este propósito, el enfoque no se puede limitar a una gama de políticas e instrumentos, sino comprender también la íntima interrelación de los factores naturales y sociales.

B. Gestión ambiental sostenible

Reducción de los factores que agravan las amenazas

Para reducir la vulnerabilidad, es necesario comprender los factores que magnifican o intensifican los efectos de las amenazas naturales. Por ejemplo, las prácticas agrícolas o ganaderas en las laderas de las montañas o en las partes altas de las cuencas son responsables de un aumento en la escorrentía y en el volumen de agua acarreado. En este caso es importante tomar medidas para manejar las cuencas fomentando, por ejemplo, las buenas prácticas agroforestales sostenibles, la conservación del suelo y las medidas de control de incendios. En este contexto no se debe subestimar la importancia de las áreas protegidas, así como de los ecosistemas de montaña, bosques, humedales, estuarios y ambientes marinos en relación con su capacidad de absorción de los impactos de fenómenos naturales como el huracán Mitch.

Vulnerabilidad y análisis de riesgos

Un elemento crítico para reducir la vulnerabilidad a amenazas naturales es el análisis de asentamientos humanos e infraestructura ubicada en áreas de alto riesgo. Los niveles de exposición de una población a las calamidades depende de varios factores: (a) la ubicación de asentamientos e infraestructura en áreas propensas a las amenazas naturales; (b) el diseño inadecuado de estructuras tanto habitacionales como públicas; y, (c) las condiciones socioeconómicas precarias que puedan aumentar la vulnerabilidad de poblaciones a los desastres. La combinación de estos factores genera lo que Maskrey (1993) describe como vulnerabilidad progresiva, la cual conduce a impactos negativos mayores durante un evento.

Marco institucional

Crear un marco institucional adecuado, así como los mecanismos para poner en práctica las medidas de reducción de la vulnerabilidad es de vital importancia. La responsabilidad institucional de la reducción de la vulnerabilidad recae primero en los departamentos de desarrollo y los ministerios (Ministerios de Transporte, Vivienda y Asuntos Urbanos), quienes son respaldados por entidades operativas (Comisiones Nacionales de Emergencias, Defensa Civil), instancias coordinadoras (Ministerios de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Comisiones de Desarrollo Sostenible) y, finalmente, los gobiernos locales y las organizaciones no gubernamentales (ONG).

En la Región existe una evidente necesidad de fortalecimiento institucional, así como de mecanismos de coordinación, fiscalización y cumplimiento. En muchos casos, las agencias nacionales sufren de una débil estructura institucional; la escasa coordinación de actividades con frecuencia conduce a conflictos entre instituciones y a la duplicación de funciones. La responsabilidad de la gestión ambiental debe descentralizarse y delegarse a los niveles locales, con el respaldo de una adecuada supervisión y coordinación a nivel nacional. La función de las organizaciones comunitarias y las municipalidades, en cuanto a la prevención y mitigación de desastres naturales, es crítica. Las autoridades nacionales deben establecer estándares y reglamentos, además de coordinar y darle seguimiento a los esfuerzos locales de manejo de riesgos.

Las funciones de las agencias de defensa civil y las comisiones de emergencia nacional deben ser mejor definidas, dándole especial atención a las medidas de prevención y mitigación. Estas instituciones pueden ser fortalecidas mejorando su accesibilidad a la información relativa al manejo de riesgos y realzando la capacidad local de llevar a cabo evaluaciones de vulnerabilidad y aplicar medidas de prevención y mitigación.

Evaluación económica de opciones para reducir la vulnerabilidad

Los efectos negativos de las amenazas naturales pueden, desde una perspectiva económica, dividirse en dos grupos: aquellos para los que se puede establecer un valor monetario y aquellos para los cuales dicho valor no puede establecerse (como la pérdida de vidas humanas, los impactos psicológicos y el desplazamiento de población). Tal como ya se mencionó, se pueden tomar varias medidas para reducir la vulnerabilidad. Llevar a cabo una comparación económica de las diferentes opciones les ayuda a quienes formulan políticas a centrar sus esfuerzos en los programas que ofrezcan los mayores beneficios esperados.

Este tipo de análisis tiene ciertas dificultades. Un análisis económico cuantitativo ex-ante se basa en los cambios de comportamiento predecibles que pueden ser avaluados. Sin embargo, las pérdidas por amenazas naturales no siguen un patrón predecible que genere datos o cifras confiables. Estos obstáculos pueden superarse mediante (a) información adecuada relativa a los costos de diseñar y poner en práctica medidas de mitigación, (b) información adecuada sobre daños potenciales, y (c) modelos útiles de simulación para evaluar los riesgos.

Un análisis económico detallado de las medidas de mitigación comienza con información sobre los diferentes tipos de eventos (terremotos, huracanes, lluvias torrenciales, sequías, etc.). Al evaluar el impacto económico de las amenazas naturales deben tenerse en cuenta la magnitud del evento, las consecuencias esperadas y los costos asociados, y la probabilidad de ocurrencia. Por lo general, existe una correlación entre estas variables: eventos extremos con poca probabilidad de ocurrencia causan mayores pérdidas, mientras que los eventos más frecuentes y moderados tienden a tener menores impactos. Cualquier estudio sobre los incentivos económicos de reducir la vulnerabilidad es, por consiguiente, de naturaleza probabilística.

Una vez identificados los eventos potenciales, pueden definirse las medidas de mitigación. Se requiere información sobre el costo de las medidas así como del impacto mitigante asociado. En el análisis, unos costos de inversión superiores deben significar mayores factores mitigantes. Para cada medida, o combinación de medidas, los beneficios económicos esperados de reducir la vulnerabilidad son los costos que se espera evitar, resultantes de las amenazas naturales. La premisa básica al evaluar diferentes medidas de reducción de la vulnerabilidad es considerar los dos escenarios siguientes:

Escenario 1: No se lleva a cabo ninguna inversión en medidas de reducción de la vulnerabilidad. Los costos esperados son una función de la probabilidad de ocurrencia del evento y los daños asociados.

Escenario 2: Las medidas de mitigación tienen su costo pero se reducen los daños totales. En este caso los costos esperados dependen de la probabilidad de ocurrencia, de los daños asociados (los cuales equivalen a una fracción de los daños en el escenario 1) y de la inversión en medidas de mitigación.

El razonamiento económico subyacente a invertir en medidas de reducción de la vulnerabilidad surge de la comparación entre los costos incurridos en los dos escenarios. En el caso de cualquier evento dado de amenaza natural específica (con una cierta probabilidad de ocurrencia), las inversiones en medidas de reducción de vulnerabilidad se justifican económicamente cuando los costos de los daños esperados son superiores a los costos esperados si no se llevara a cabo ninguna inversión.

Sin embargo, el principal objetivo no es simplemente determinar si una medida se justifica o no, sino, examinar varias medidas posibles y determinar cuáles merecen atención prioritaria. El objetivo no es eliminar todas las consecuencias negativas potenciales resultantes de todos los eventos naturales. Puede ser mucho más efectivo, en términos de costos, identificar e invertir en programas específicos cuya meta sea reducir los impactos de eventos que pueden no ser extremos, pero que ocurren con mayor frecuencia. Por ejemplo, la justificación de los programas de manejo de cuencas puede basarse en su eficacia para mitigar los efectos de tormentas tropicales severas y recurrentes (inundaciones). Aunque tales programas no prevengan el impacto de un evento como el huracán Mitch, si pueden reducir sus daños.

La evaluación de diferentes opciones, por ende, requiere información sobre lo siguiente:

  • Tipo y ubicación de los eventos;
  • Probabilidad de ocurrencia;
  • Daño esperado;
  • Costo de las medidas de mitigación (tipo y ubicación); y
  • Factor por el cual se reducen los daños con la introducción de medidas de mitigación.

Cuando no se pueda obtener información confiable para realizar un análisis detallado, o cuando el análisis se torne extremadamente dispendioso, un segundo instrumento es el uso de indicadores clave. Los indicadores sociales, ambientales, financieros y demás, pueden reflejar tanto impactos potenciales como su severidad. Los costos de reconstrucción y recuperación, y los impactos de desastres sobre el producto doméstico bruto de una nación pueden ofrecer un estimado del valor de los servicios perdidos (Anexo 1).

Al evaluar el costo del daño a los recursos naturales, los economistas generalmente le asignan valores a los "servicios" provistos por estos bienes. Los servicios ambientales incluyen, por ejemplo, aspectos geo-hidrológicos, regulación de gas atmosférico y hábitats. Los servicios provistos a los humanos por los recursos naturales incluyen, pero no se limitan, a los usos comerciales de recursos renovables (cursos de agua, suministro de agua, riego para la agricultura, corte de madera para la construcción, etc.), la recreación, la salud y el uso pasivo. Una amplia gama de métodos económicos ha sido creada para evaluar el daño a los recursos naturales. Los mismos se dividen en métodos indirectos y directos (Kopp and Smith, 1993). El método indirecto determina el valor de los servicios mediante la observación del comportamiento relacionado con los servicios provistos por un recurso natural. Una de las limitaciones del método indirecto es su imposibilidad de estimar el uso pasivo de los recursos naturales. Esta limitación se supera utilizando los métodos directos. Los métodos directos (como la valoración contingente) estiman tanto los valores de usar y de no usar los servicios provistos por el recurso. La piedra angular de estos métodos es preguntarle directamente a los beneficiarios sobre los valores económicos que ellos le atribuyen a los servicios.

 


III.   INSTRUMENTOS DE GESTION AMBIENTAL PARA REDUCIR LA VULNERABILIDAD

A.  Gestión del Uso del Suelo y Manejo de Cuencas y Zonas Costeras

Los seres humanos utilizan la tierra y los recursos naturales con varios fines: (1) cultivar alimentos para las personas y los animales y producir materiales como madera para la construcción; (2) construir ciudades, pueblos y villas con áreas públicas, industriales, comerciales y residenciales; (3) proveer conexiones y transporte en las áreas desarrolladas, desde carreteras pequeñas hasta sistemas de grandes autopistas; (4) explotar las fuentes de minerales y de agua con múltiples propósitos; y (5) proteger áreas para la conservación y preservación.

Los impactos de las amenazas naturales se magnifican mediante actividades humanas inadecuadas y carentes de planificación, incluidas la construcción en áreas propensas a los desastres y con medidas de seguridad insuficientes. La mayoría de áreas urbanas y rurales presentan vulnerabilidades estructurales. La planificación avanzada e integral del uso del suelo y el manejo de los recursos naturales (dinámico y participativo) juegan un papel fundamental en la reducción de la vulnerabilidad a los desastres.

La gestión del uso del suelo se realiza mediante la definición de prioridades para los diferentes tipos de uso de la tierra en áreas limitadas, en conformidad con ciertos criterios ambientales y socioeconómicos, incluyendo: la reducción de la vulnerabilidad y la prevención de desastres. Para orientar y motivar las actividades de los diferentes actores con los usos del suelo se podrá hacer uso de políticas pertinentes y de una mezcla de herramientas e instrumentos. Entre los mismos se incluyen:

  1. Las medidas reglamentarias, incluyen zonificación, reglamentos y otros tipos de control de uso del suelo diseñados y aplicados por las agencias públicas;
  2. Los incentives económicos, tales como esquemas de impuestos y subsidios que pueden orientar la ubicación de actividades;
  3. Los derechos de propiedad, que ofrecen seguridad de la tenencia, con el fin de promover la inversión a largo plazo en mejoras en cuanto al uso del suelo por parte de los propietarios y/o usuarios;
  4. El desarrollo de infraestructura, donde la ubicación y el diseño deberán estar orientados por criterios técnicos y ambientales para manejar riesgos en áreas propensas a desastres;
  5. La provisión de educación pública e información, mediante la cual se puede fomentar la conservación y participación voluntaria del sector privado y del público en general. Para ello es esencial la divulgación de varios tipos de evaluación. El conocimiento del público de los aspectos y las preocupaciones ambientales relativos a los terrenos sensibles o propensos a desastres puede ayudarle a los propietarios y/o usuarios a tomar mejores decisiones y a emprender la conservación en forma voluntaria.

Planificación y Gestión del Uso del Suelo

La planificación y gestión del uso del suelo constituyen el instrumento más utilizado para regular los usos según distritos o zonas (como residencial, comercial, industrial, etc.) y se hacen cumplir normas y códigos para edificaciones y demás estructuras en áreas urbanas. La zonificación también puede utilizarse para reglamentar áreas rurales y ambientes susceptibles, como los humedales, las laderas muy pendientes y los ecosistemas de especial importancia, así como para restringir el uso del suelo en áreas propensas a desastres. Con el fin de aplicar y hacer cumplir una estrategia adecuada de uso del suelo (zonificación), el sector público debe contar con suficientes recursos financieros, técnicos y administrativos, asi como con autoridad para hacer cumplir las normas. La participación pública y la consulta son condiciones esenciales para confirmar las presuposiciones, percepciones y análisis de los planificadores y para garantizar que con las decisiones propuestas se atiendan las necesidades y las preocupaciones locales.

Un programa tipo de planificación y gestión del uso del suelo se basa en la siguiente metodología (Uribe y Ogata, 1980). En la primera etapa, se identifican y analizan, empleando una diversidad de métodos e instrumentos, los aspectos ambientales (geomorfología, geología, hidrogeología, hidrografía, suelos, flora y fauna, clima y procesos ambientales dinámicos, como la erosión y la contaminación) y las características socioeconómicas relevantes del área (actividades económicas, demografía, programas de desarrrollo), incluyendo su potencial y limitaciones relativas al uso antrópico y al desarrollo económico. En la primera fase del estudio esto se realiza mediante revisión bibliográfica, interpretación de fotografías aéreas, imágenes satelitales y mapas y, en la segunda fase, mediante estudios de campo y encuestas comunitarias. Un sistema de información geográfica (SIG) ofrece una útil herramienta con la cual se puede analizar y presentar estos datos mediante la superposición de mapas temáticos. A este nivel la escala de trabajo deberá servir para un enfoque regional.

La siguiente fase de un programa de planificación y gestión del uso del suelo define áreas homogéneas, utilizando criterios naturales y socioeconómicos y centra el nivel de análisis en una escala mucho más detallada. Los usos potenciales se identifican, según diferentes criterios, incluyendo las propuestas de áreas protegidas y de áreas vulnerables. Luego se prepara un plan de zonificación de usos del suelo, incluyendo normas y lineamientos específicos de manejo para cada tipo de área. Los planes de manejo ambiental y social para los proyectos individuales desarrollados en cada área también dependerán de los resultados de las evaluaciones de impactos ambientales y sociales sobre dichos proyectos, que son descritos más adelante.

Un aspecto fundamental de la planificación y gestión del uso del suelo es la formulación de derechos de propiedad y de mecanismos para reglamentar la tenencia de la tierra, mediante los cuales se define la propiedad de la tierra y los límites a sus ocupantes. Legalizar la tenencia de tierras anima a sus ocupantes a participar en inversiones a largo plazo, incluyendo las mejoras de viviendas para que resistan a amenazas naturales. Sin embargo, esto debe hacerse en conformidad con la planificación ambiental y sobre vulnerabilidad, de manera que las provisiones relativas a la tenencia de tierras no fomenten aún más la invasión y el asentamiento en áreas propensas a desastres.

El manejo de cuencas y zonas costeras

El manejo de cuencas y zonas costeras es una subdivisión de la planificación y gestión de usos del suelo y los recursos naturales. Una cuenca hidrográfica se define en el sentido amplio como la delimitación geográfica y topográfica de un sistema hídrico completo, comprendiendo el área de drenaje al curso hídrico correspondiente. Por lo regular, distinguimos la parte alta de la cuenca, elevada en las colinas o montañas, la cuenca media y la cuenca baja, donde los lechos de los ríos son, por lo general, más anchos y donde disminuyen los contornos topográficos. Una cuenca hidrográfica puede abarcar áreas tanto rurales como urbanas y puede subidividirse en: (1) lagos, ríos, estuarios, humedales, embalses, arroyos y áreas de infiltración de reabastecimiento subterráneo de agua; (2) tierras agrícolas; (3) áreas forestales; (4) áreas urbanas, y, (5) otras áreas como aquellas usadas para la explotación minera o el transporte. Aunque una cuenca es fundamentalmente una unidad hidrológica, la misma es usada con frecuencia como una unidad ecológica, socioeconómica o política, para planificar y manejar recursos naturales, ya que constituye una unidad integral con características físicas que la hacen relativamente homogénea y diferente de sus áreas vecinas.

El manejo integrado de cuencas hidrográficas se refiere al proceso de planificar, organizar y poner en práctica usos del suelo y el agua con sus elementos mutuamente interactuantes en una cuenca, con el fin de proveer los bienes y servicios deseados. Los principales objetivos del manejo de cuencas son estabilizar los suelos, los flujos de agua y mejorar la calidad del agua, pero no se limitan a los sistemas de manejo ecológico.

En teoría, el concepto de manejo integrado de cuencas abarca aspectos ambientales, sociales, económicos, políticos y todos los demás aspectos relacionados que afectan el desarrollo y la conservación. Esto incluiría la mitigación de desastres y disminución de la vulnerabilidad, la salud humana, la producción de alimentos, la protección ambiental y la conservación de los recursos naturales. Sin embargo, en la práctica se requiere optar con relación a los usos específícos que serán prioritarios. Luego, es necesario emprender políticas y actividades con el fin de garantizar que se respalden estos usos o se realcen sin afectar a otros usos y/o usuarios. Además, debido a la naturaleza de continuidad del flujo del agua, los esfuerzos de manejo no deben limitarse a un sitio específico sino que deben tener en cuenta toda el área de influencia de la cuenca. Lo anterior constituye una razón de importancia para considerar y utilizar el manejo de cuencas como un concepto clave y una práctica vital en la planificación para lograr el desarrollo sostenible a largo plazo.

Los bienes, servicios y beneficios asociados al manejo de cuencas pueden categorizarse como poseedores, o no, de valores de mercado. Los bienes y servicios de mercado incluyen el agua potable, la generación de energía hidroélectrica, los suministros municipales e industriales, las cosechas, los productos animales, la leña, la madera para la construcción y otros productos de madera, y las pesquerías. Debido a que estos bienes y servicios son intercambiables, su valor comercial se identifica claramente. Por otro lado, los valores no comerciales del manejo de cuencas, tales como los beneficios de control de inundaciones, el control de sedimentos de embalses y represas, el control de deslizamientos y avalanchas, los valores estéticos y la protección de hábitas para la vida silvestre son difíciles de cuantificar en términos económicos. En el Anexo 4 se presentan ejemplos de algunos de los beneficios económicos y ambientales del manejo de cuencas.

De acuerdo con la teoría económica, los precios del agua deben reflejar el costo de oportunidad real del recurso. En consecuencia, en las situaciones en las que el agua sea escasa, las tarifas deben desalentar el desperdicio y reflejar un sistema de incentivos que desanime a la contaminación y fomente la conservación y el uso racional.

Para desarrollar prácticas de manejo eficientes y eficaces pueden crearse instrumentos y enfoques de cuenca más amplios, en conformidad con los objetivos y problemas que deban resolverse. Algunos de los instrumentos utilizables para lograr los objetivos del manejo de cuencas son: (1) económicos, tales como los beneficios e incentivos; (2) reglamentarios, tales como la zonificación y las ordenanzas de conservación; (3) los derechos de propiedad o la seguridad de tenencia de tierras cuya meta son las prácticas de inversión sostenible a largo plazo; (4) educación, capacitación e información para la participación voluntaria en prácticas de manejo adecuadas.

Como parte de las consideraciones de la planificación y gestión del uso del suelo, el manejo de cuencas exige una buena información relativa al equilibrio hidrológico, que de cuenta del suministro de agua y sus usos (consumo doméstico, riego, uso industrial, transporte, etc).

Las prácticas de manejo integrado de cuencas varían según los participantes involucrados, los objetivos, los tipos de uso del suelo y la ubicación. Por ejemplo, en las áreas agrícolas de las tierras altas, las prácticas de conservación del suelo, la ingeniería forestal, el cultivo marginal, el terraceo, la estabilización de pendientes y la revegetación son prácticas corrientes de conservación del suelos. Para las áreas no agrícolas de las tierras altas, el manejo de cuencas debe incluir prácticas tales como la protección de áreas críticas y bosques, zonificación de áreas de riesgo y amenazadas, el mejoramiento de canales y agro-forestería.

Aunque la planificación y manejo integrado de cuencas y zonas costeras son instrumentos eficaces y de gran utilidad para la conservación y el desarrollo a largo plazo, existen varios obstáculos y problemas para aplicarlo. Primero, desde la perspectiva administrativa, los proyectos/programas de manejo de cuencas involucran a varias entidades como los gobiernos locales, las agencias agrícolas, forestales, ambientales, ganaderas y de obras públicas. Además, los proyectos afectan las áreas aguas arriba y aguas abajo de la cuenca e impactan a múltiples comunidades.

La coordinación de estas entidades y comunidades es difícil de lograr eficazmente y los mecanismos burocráticos sectoriales pueden generar conflictos de planificación y aplicación. Un primer paso para garantizar la sostenibilidad de proyectos de manejo de cuencas y zonas costeras es crear la base de un marco institucional adecuado, con un enfoque intersectorial, diseñado para manejar y resolver los conflictos causados por el uso de los recursos.

El segundo mayor obstáculo para poner en práctica proyectos de manejo de cuencas es que los mismos requieren compromisos a largo plazo, tanto de recursos como de esfuerzos y tienden a centrarse en la prevención de pérdidas potenciales más que en la incrementación de beneficios. Los proyectos muy rara vez se benefician de la mejoría inmediata de las economías locales o nacionales, o rara vez exhiben beneficios visibles inmediatos.

La mayoría de asuntos relativos al manejo de cuencas en general también son válidos para el manejo específico de zonas costeras. En Centroamérica, las áreas costeras integran gran parte de las cuencas principales. Entre los múltiples beneficios de los ecosistemas marino-costeros, manglares, humedales y los arrecifes de coral juegan un papel vital como barreras protectoras contra las tormentas tropicales (Wilkinson et al., 1999). Estos importantes ecosistemas están sufriendo de la sobreexplotación y deterioro debido a, por ejemplo, la maricultura y la expansión de la producción de sal, el descontrolado desarrollo turístico y el empeoramiento del agua de la costa, a causa de la mayor sedimentación y la contaminación causada por fuentes terrestres (Rodríguez, 1998).

B. Evaluación de impactos ambientales y sociales

Durante las dos últimas décadas, los gobiernos, instituciones de desarrollo, ONG y, cada vez más, el sector privado en Centroamérica, han establecido políticas y procedimientos de evaluación de impactos ambientales y sociales que están siendo usados en una amplia gama de proyectos de desarrollo (Banco Mundial, 1995). Los procesos de financiamiento y aprobación de proyectos, tanto en el sector público como en el privado, usan evaluaciones de impactos ambientales y sociales (EIAS) como una herramienta para identificar, analizar, cuantificar y prevenir o mitigar los impactos negativos ambientales y sociales negativos causados por proyectos y actividades de desarrollo.

Sin embargo, el diseño, ubicación, construcción, operación y mantenimiento de infraestructura en Centroamérica sigue careciendo muchas veces de evaluaciones de control de calidad y vulnerabilidad. La Comisión Económica para Latinoamérica y el Caribe (CEPAL) estima que el costo directo de reemplazar la infraestructura perdida y dañada en la región por el huracán Mitch se aproxima a los US$5.000 millones (Caballeros, 1999). Entre un 50% y un 75% de las pérdidas económicas en bienes y servicios durante este evento resultaron de la planificación inadecuada de los usos del suelo (como la construcción de viviendas demasiado cerca a ríos y el diseño y ubicación inadecuados de carreteras, puentes e industrias). Estos daños habrían podido prevenirse o reducirse, en gran medida, mediante el uso apropiado tanto de la planificación de usos del suelo como de las EIAS.

Las EIAS se llevan a cabo ex-ante, lo que les permite a los planificadores de proyectos predecir y prevenir impactos ambientales negativos y definir mecanismos de manejo que garanticen el cumplimiento de las normas reguladoras y minimizar los impactos negativos en el entorno natural y social. La EIAS es considerada como una parte integral en la primera etapa de planificación de un proyecto y como un elemento activo a lo largo del diseño y ejecución del mismo. Dicha evaluación debe habilitar la preparación de mecanismos adecuados de supervisión, seguimiento, manejo y cumplimiento, y por ende, garantizar el desempeño ambiental y social aceptable durante todo el tiempo de duración de un proyecto, incluso una vez terminado el proyecto.

En general, cualquier EIAS debe centrarse en las siguientes cuatro cuestiones básicas (Uribe, 1986):

    1. ¿Cuál es la mejor alternativa al proyecto propuesto? Las alternativas formuladas deberán incluir aún la de no llevar a cabo el proyecto.
    2. ¿Cómo puede diseñarse el proyecto (tamaño, ubicación, tecnología, administración esquemas de supervisión, participación y educación comunitaria, cumplimiento de normas) de manera que se reduzcan los impactos negativos y se incrementen los impactos positivos en el entorno natural y social?
    3. ¿Qué impactos tendrá el proyecto en el entorno natural y social?
    4. ¿Qué impactos tendrá el entorno natural y social en el proyecto?

Un elemento clave del proceso de EIAS es la participación activa de todos los grupos sociales que potencialmente se beneficiarán o serán afectados por el proyecto. Esto es importante no sólo en términos del proceso democrático, sino que ayuda a identificar lo que una población percibe como impactos sociales, culturales y económicos potenciales de un proyecto. La participación de los actores involucrados en el diseño y el seguimiento de los proyectos de infraestructura en Centroamérica deberá por consiguiente facilitarse.

Evaluaciones de vulnerabilidad a amenazas naturales

Además de evaluar los impactos potenciales de un proyecto sobre el entorno natural y social, el impacto del entorno en un proyecto amerita un análisis detallado. Esto es de especial importancia en el contexto de mitigar los efectos de las amenazas naturales. Por ejemplo, durante el huracán Mitch se inundó una bodega industrial en la que se almacenaban pesticidas y otros agroquímicos, a causa de su ubicación demasiado cerca al río Choluteca (Nouvel Observateur, 1999). En consecuencia, sustancias tóxicas para el ambiente fueron arrastradas hacia el Golfo de Fonseca, con consecuencias no sólo para la productividad marina y costera (como la cría de camarón, importante comercialmente), sino también para la salud pública. En este caso, un análisis más detallado de la vulnerabilidad podría haber prevenido los impactos negativos sobre la infraestructura y el entorno.

Una evaluación de la vulnerabilidad ante amenazas naturales debe tener en cuenta la historia de los desastres de un sitio elegido para un proyecto (por ejemplo, ocurrencias anteriores de inundaciones o deslizamientos) y analizar la vulnerabilidad potencial haciendo uso de herramientas de teledetección y Sistemas de Información Geográfica (SIG). En el Anexo 8 se presentan muestras de páginas de la Red de Internet (Web pages) creadas por el U.S. Geological Survey que permiten el fácil acceso a mapas y datos sobre vulnerabilidad. Esta evaluación, integrada a los planes de uso del suelo, orientaría la ubicación de infraestructura, al evitar las áreas de alto riesgo. En las áreas de (poco y medio) riesgo, deben mantenerse presentes las medidas apropiadas y los códigos de construcción que garanticen no solamente que la construcción tenga un impacto negativo mínimo en el entorno, sino que el área no sea demasiado vulnerable a amenazas naturales. Por ejemplo, en el caso de las carreteras, podrían planearse barreras naturales y artificiales, así como zonas de amortiguación (como plantar árboles), diseñarse y construirse sistemas de drenaje adecuados y promoverse la inversión en el manejo de cuencas. El análisis de datos producidos mediante el monitoreo hidrometeorológico y los sistemas de pronóstico del clima, incluyendo los sistemas de alerta temprana y de advertencia, constituyen otro importante elemento del diseño y la ejecución de cualquier proyecto de desarrollo de infraestructura.

Capacidad institucional para poner en práctica y supervisar las EIAS

Los métodos y la aplicación de las EIAS varían en la región a causa de la diversidad de estructuras legales y de capacidad institucional. La idoneidad de las autoridades y los funcionarios oficiales responsables de revisar la calidad de las EIAS es un aspecto crítico del proceso de evaluación. El entrenamiento de alta calidad en este campo es de vital importancia. También se debe contar con la capacidad de controlar, darle seguimiento y hacer cumplir las medidas de protección ambiental y social, así como de crear incentivos económicos para lograr dicho cumplimiento. Finalmente, incorporar las medidas ambientales y sociales preventivas en licitaciones y contratos también contribuiría al desarrollo sostenible de los proyectos de infraestructura.

C. Educación ambiental y participación comunitaria

Los devastadores efectos del huracán Mitch en Centroamérica no fueron resultado exclusivo de fuerzas naturales. Tal como ya se mencionó, entre los factores contribuyentes se cuentan las actividades humanas inapropriadas como la deforestación, las prácticas agrícolas insostenibles y la sobreexplotación, y el uso irracional de los recursos naturales. Estas actividades disminuyeron la resiliencia de los ecosistemas e incrementaron su vulnerabilidad ante amenazas naturales. En cierta medida, estos problemas fueron resultado de la falta de conocimiento de la población acerca de las consecuencias directas e indirectas de sus actividades en el entorno natural. La educación ambiental es una herramienta esencial y poderosa para el manejo ambiental exitoso y para reducir la vulnerabilidad ante amenazas naturales.

La meta de la educación ambiental es fomentar una actitud preventiva con respecto a los problemas ambientales. La misma incrementa la concientización pública y el conocimiento sobre cuestiones ambientales, incluidos los procesos ecológicos, el efecto de las actividades antrópicas en el entorno y el papel de la gestión ambiental sostenible en la disminución de la vulnerabilidad ante amenazas naturales. Más aún, la educación ambiental brinda a las comunidades no sólo la destreza necesaria para tomar decisiones con base en información suficiente sino también la motivación para participar y asumir la responsabilidad de la gestión ambiental. Una población educada en cuestiones ambientales, habitante de una sociedad democrática que fomente la participación comunitaria, realza de gran manera la conservación y el manejo sostenible del ambiente.

Los países de Centroamérica han declarado, a través de la Alianza para el Desarrollo Sostenible (ALIDES, 1994), que la educación ambiental tanto formal como informal, así como la participación comunitaria en la gestión ambiental, son importantes para lograr el desarrollo sostenible en la región. A pesar de los esfuerzos y los proyectos emprendidos, debe hacerse más énfasis en la educación ambiental en todos los niveles de la sociedad. Existe la necesidad de educar a quienes toman las decisiones y a los planificadores, a los líderes de corporaciones, así como a otros actores influyentes de la sociedad en relación con la importancia de proteger el ambiente. Una función importante la desempeñan las campañas informativas que utilizan diversos medios de comunicación (TV, radio, y periódicos). Quizá la estrategia con el mayor impacto a largo plazo la constituya centrarse en las generaciones más jóvenes. La educación ambiental basada en experiencias vitales debe comenzar durante los primeros años de vida. Estas experiencias juegan un papel clave en la tarea de moldear actitudes, valores y patrones de conducta con respecto al ambiente natural, que durarán toda la vida (Tilbury, 1994). Las mismas podrán ser logradas mediante el sistema escolar y/u oportunidades de educación informal. Si se diseña correctamente, un programa de educación ambiental centrado en los niños y los jóvenes podría llegar a tener efectos multiplicadores en las generaciones mayores.

Currícula de educación formal e informal

La educación ambiental debe integrarse en los currículos en todo nivel del sistema de educación formal e informal. Los proyectos de desarrollo dirigidos a modernizar o reformar el sector educativo en la región deben reflejar este objetivo.

Los programas de educación ambiental deben tener ciertas características, independientemente del nivel escolar. Especialmente en la escuela secundaria, los asuntos ambientales deberán tratarse desde una perspectiva multi e interdisciplinaria y utilizar una metodología participativa y orientada a la investigación y a la acción ambiental y socialmente relevante (Uribe, 1992). Lo anterior contrasta con los currícula de la educación tradicional, especialmente en las ciencias, los cuales con frecuencia se basan y hacen énfasis en problemas teóricos abstractos. La mayoría de los currícula de la educación clásica son predefinidos y estáticos, mientras que un currículo en educación ambiental debe ser flexible, dinámico y orientado a la solución de problemas, de manera que el contenido surja a medida que los estudiantes centran su atención en problemas ambientales específicos (Hart, 1998).

Los programas de educación ambiental deben tener una orientación colectiva, con grupos de estudiantes que se ocupen de un problema ambiental en una forma multidisciplinaria. Tal como lo subrayó McClaren (1987), la participación activa del maestro es esencial en cualquier programa de educación ambiental. Dependiendo del nivel escolar, la duración de los proyectos puede variar, y puede tener hasta un año de duración para los estudiantes de escuela secundaria. Las escuelas o comunidades pueden conformar "clubes ecológicos" y tanto los maestros como los estudiantes pueden convertirse en monitores ambientales (Uribe, 1992).

Respuesta a las preocupaciones ambientales locales

Otra característica de un programa de educación ambiental exitoso es que responda a las preocupaciones ambientales percibidas localmente y que involucre directamente a la comunidad (Breiting, 1998). Esto puede lograrse mediante proyectos escolares que se centren en asuntos ambientales específicos de importancia para la comunidad, como la reforestación, el monitoreo ambiental o la identificación de riesgos planteados a la comunidad por amenazas naturales. Las actividades como las encuestas comunitarias dirigidas por estudiantes, las ferias ambientales escolares o comunitarias, así como los centros públicos de información ambiental, de fácil acceso, aumentan la concientización ambiental, no sólo de los estudiantes sino de la comunidad en general. Deben fomentarse, además, las alianzas entre las instituciones educativas y la comunidad. Un ejemplo es la participación directa de estudiantes para ayudarle a la administración municipal con ciertos servicios, como el monitoreo ambiental.

Las áreas protegidas y los proyectos de ecotourismo también realzan el conocimiento ambiental de una población. Por ejemplo, más de 100 áreas protegidas en Centroamérica tienen programas de educación ambiental (CCAD, 1998). Tal como se mencionó anteriormente, varios medios de comunicación (radio, TV, periódicos) pueden utilizarse para realzar la cultura preventiva con respecto a los problemas ambientales.

D. Marco institucional e instrumentos económicos para reducir la vulnerabilidad

El marco institucional y legal necesario para reducir la vulnerabilidad incluye varios aspectos. El principal de todos es un sistema participativo en el cual todos los sectores (gubernamental, sector privado, sociedad civil, etc.) tomen medidas para prevenir y mitigar la vulnerabilidad a desastres naturales y respondan cuando ocurra el evento. El marco requerido es bidimensional. Por un lado, debe reconocer las distintas funciones de los diferentes sectores. Por el otro, la segunda dimensión se refiere a las distintas esferas de acción al momento en que tenga lugar un desastre.

El objetivo general de este marco institucional es minimizar los impactos negativos causados por eventos naturales. Debe ser diseñado de tal forma que las políticas conducentes a un manejo ambiental eficaz reciban la atención adecuada. Las amenazas naturales por lo regular tienen mayor efecto, tanto social como económicamente, en los segmentos de menos ingresos de una sociedad, dado que ellos carecen de mecanismos de defensa adecuados y con frecuencia residen en áreas más vulnerables. Una estructura institucional eficaz para el manejo de la vulnerabilidad comienza con la aceptación de este hecho, y debe tratar de corregirlo, beneficiando así a la sociedad en su totalidad.

El marco institucional tiene los siguientes tres objetivos básicos relativos a la reducción de la vulnerabilidad:

    1. La identificación oportuna de amenazas potenciales. El objetivo es maximizar la habilidad de predecir eventos naturales. Esto implica el fortalecimiento y la coordinación de instituciones públicas y privadas encargadas del manejo de información, telemetría, modelización meteorológica y otras herramientas de predicción. Se requiere una estructura organizada con una red de información confiable y canales de comunicación con todos los segmentos de la sociedad, particularmente aquellos más involucrados en los procesos de prevención de desastres.
    2. La respuesta oportuna a emergencias. El objetivo es maximizar la respuesta operativa a una emergencia mediante la activación de sistemas de advertencia y utilizando sistemas de comunicación para minimizar la pérdida de vidas humanas, reducir los daños a la infraestructura de vivienda, etc. Para ello se requiere la coordinación de actividades conducidas por las instituciones encargadas de responder (defensa civil, voluntarios, unidades de bomberos, unidades médicas, etc.).
    3. El manejo de la rehabilitación y la reconstrucción. El objetivo es aprovechar al máximo los esfuerzos orientados a la reconstrucción y la rehabilitación. Cuando sea posible, esto significa restaurar no sólo las condiciones existentes antes del evento, sino mejorar dichas condiciones, teniendo en cuenta los análisis de vulnerabilidad y de riesgos. Esto implica la reorganización de actividades productivas, realzar el bienestar de la población afectada, reglamentar los usos de la tierra, etc.

La función del gobierno

Cada nivel del gobierno cumple una función en la reducción de la vulnerabilidad. Es vital que estas funciones se ajusten a una estrategia coordinada: la yuxtaposición de funciones y responsabilidades debilita la resiliencia a las amenazas naturales. Para poner en práctica una estrategia eficaz, cada nivel del gobierno debe comprender con claridad su función y responsabilidades específicas dentro de la totalidad del sistema. Es preciso además contar con recursos adecuados.

El gobierno no necesita asumir todas las tareas para garantizar el buen funcionamiento del sistema. Sin embargo, la eficiencia y eficacia de los arreglos institucionales adoptados por otros segmentos de la sociedad dependen de lo bien diseñados y coordinados que estén los planes de acción y de lo receptivas que sean las estrategias gubernamentales (a todo nivel).

Las áreas clave para la acción gubernamental incluyen:

    1. Definir un marco institucional para la zonificación de usos del suelo con la participación de entidades locales, regionales y nacionales;
    2. Fortalecer y armonizar la legislación ambiental e identificar las instituciones responsables de la gestión ambiental y proveerles mandatos precisos;
    3. Fortalecer los sistemas de monitoreo e institucionalizar mecanismos de advertencia;
    4. Exigir análisis de riesgos en los planes, programas y proyectos de infraestructura; en los servicios agroindustriales; y en las actividades forestales;
    5. Descentralizar el proceso de toma de decisiones hacia el nivel local, mediante la transferencia de recursos financieros, capacidad técnica y autoridad; y
    6. Fomentar el manejo sostenible de los recursos naturales renovables.

La función del sector privado

Dependiendo de la actividad económica en que estén involucrados, los agentes del sector privado tendrán diferentes incentivos para emprender el manejo de la vulnerabilidad. Por ejemplo, el sector agrícola es especialmente sensible a las inundaciones, mientras que el sector industrial sufre más con los eventos que tienen impactos importantes en la infraestructura. Una estrategia de reducción de la vulnerabilidad debe reconocer estas diferencias para dar cuenta de la mejor manera en que puede contribuir cada sector. Esto implica, entre otras cosas, integrar la experiencia acumulada en el manejo de la vulnerabilidad para manejar las amenazas; el interés que los agentes privados tengan de reducir los costos potenciales creados por los desastres; y la necesidad de fomentar actividades productivas como parte de los esfuerzos de reconstrucción. El marco institucional y legal debe proveer reglamentaciones detalladas que incentiven a los agentes privados a involucrarse activamente en el manejo de la vulnerabilidad.

La función de la sociedad civil

La sociedad civil está conformada por diversos grupos, incluidas las comunidades, los grupos minoritarios, las ONG, las iglesias, las organizaciones voluntarias, etc. Las estructuras institucionales y legales deben ser participativas en su diseño e incorporar información de todos estos grupos. Sin embargo, un buen manejo de la vulnerabilidad significa identificar una función para cada grupo interesado, de manera que se tomen todas las medidas necesarias. Por ejemplo, las ONG pueden desempeñar una función importante al promover la adopción de prácticas de conservación. Las iglesias y las organizaciones voluntarias pueden ser sumamente útiles en las labores de rescate y en campañas educativas. Los grupos indígenas tienen un interés diferenciado en la preservación de los bosques y su aporte es valioso para los programas de manejo de cuencas. En resumen, existen muchos grupos que tienen algo que ofrecerle al manejo de la vulnerabilidad. El desafío consiste en maximizar estas contribuciones para reducir los impactos negativos de los eventos naturales críticos.

El uso de instrumentos económicos para reducir la vulnerabilidad

El costo de implantar medidas y planes de reducción de la vulnerabilidad es una cuestión clave. Idealmente, el sistema debe incluir una estructura de incentivos mediante la cual los agentes económicos opten por las actividades de desarrollo que reduzcan la vulnerabilidad, a la vez que satisfacen los objetivos de producción. De esta forma, un escenario de mitigación óptimo se lograría al menor costo.

Existen dos áreas generales donde se pueden tomar medidas económicas para reducir la vulnerabilidad. La primera se refiere a decisiones sobre inversiones en el sector público y privado, tales como infraestructura (instalaciones agrícolas y manufactureros, mejoras estructurales en carreteras, etc.), servicios de comunicación, sistemas de advertencia, etc. Estas inversiones mejoran la prevención y grado de preparación y reducen la devastación cuando tienen lugar los eventos naturales críticos.

La segunda área, tan importante como la primera y que tradicionalmente ha sido subestimada se refiere a la función de quienes formulan políticas en cuanto al fomento de prácticas que reduzcan la vulnerabilidad. Típicamente hay dos enfoques. Con el primero, pueden tratar de obligar a la adopción de prácticas que conduzcan a la reducción de la vulnerabilidad. Estas son las denominadas regulaciones de "comando y control", según las cuales, las instituciones reguladoras dictan y hacen cumplir las normas. Algunos ejemplos son los reglamentos de zonificación de usos del suelo que prohiben las prácticas agrícolas insostenibles en las áreas altas de las cuencas. Las regulaciones de comando y control pueden demandar un mayor esfuerzo por parte de las agencias reguladoras, tanto en términos de información como de mecanismos de fiscalización y cumplimiento.

Con el segundo enfoque, quienes formulan políticas pueden utilizar instrumentos económicos como los incentivos financieros, fiscales o de precios. Estos son conocidos como mecanismos "basados en el mercado". Por ejemplo, en vez de obligar a los propietarios de tierras a emprender actividades de producción compatibles con un manejo de cuencas sostenible a largo plazo, podría ser mucho más efectivo en términos de costos crear una estructura de incentivos a partir de la cual los propietarios tomen una decisión racional de optar por estas actividades. Ellos asumirían el costo de las malas decisiones y se beneficiarían al invertir en la gestión ambiental. La aplicación de tales mecanismos también acarrea costos, pero deben tenerse en cuenta, lo mismo que otras opciones, a la hora de formular una estrategia.

Con este fin se pueden emplear varios mecanismos basados en el mercado pero deben ser analizados cuidadosamente para garantizar que sean apropiados para las circunstancias específicas de cada país. Los incentivos financieros incluyen acceso al crédito y reglamentaciones en las tasas de interés para aquellos propietarios que emprendan prácticas de conservación. Los incentivos fiscales incluyen exenciones de impuestos o subsidios de producción para las actividades productivas que conduzcan a la protección ambiental. Otra opción es la transferencia de sumas fijas que premian a los agentes económicos por su compromiso con dichas prácticas. Por otro lado, desincentivos fiscales, como multas por usos del suelo incompatibles con el manejo sostenible a largo plazo, contribuyen en gran medida al alcance de los objetivos.

Otro mecanismo lo constituyen los incentivos a los precios, lo que implica el desarrollo de mercados considerados rentables por los agentes económicos que opten por prácticas de conservación. Esto exige precios en los mercados o bonificaciones mediante los cuales se reconozcan los beneficios que deriva la sociedad de las actividades de producción o elecciones de usos del suelo que reduzcan la vulnerabilidad mediante la protección ambiental. Por ejemplo, los agricultores de la parte alta de una cuenca que participen en la conservación del suelo, la producción forestal y de agua, deben recibir una bonificación por sus productos. Pero para que este enfoque tenga éxito debe ser posible diferenciar estos productos o servicios. Una posible solución es etiquetarlos como "ecológicos".

En resumen, el empleo de instrumentos económicos con el fin de fomentar la adopción de actividades de producción enmarcadas en medidas y planes de acción que reduzcan la vulnerabilidad constituyen un enfoque válido y debe recibir mayor atención por parte de quienes formulan políticas. En muchos casos esto exige reformas sectoriales que fortalezcan la capacidad institucional para poder ofrecer los incentivos necesarios. Dichos objetivos deben ser promovidos no sólo por los gobiernos sino por otras entidades, como las organizaciones multilaterales.

 


IV.  ESTRATEGIAS Y LINEAMIENTOS DE POLITICA PARA REDUCIR LA VULNERABILIDAD

El primer paso para mitigar eventos amenazantes –reducir la vulnerabilidad– es reconocer la importancia de los "conceptos preventivos" más que de una "estrategia de respuesta". En otras palabras, se trata de ocuparse de las amenazas y la vulnerabilidad "antes" y no "después" de que ocurran los eventos. La respuesta a desastres constituye una acción pasiva y temporal con costos sumamente elevados en términos monetarios y de vidas humanas. Por otro lado, el concepto de reducción de la vulnerabilidad es productivo y activo, dado que puede reducir la probabilidad de pérdidas antes de convertirse en una amenaza real o en una tragedia real y, además, minimiza la magnitud de los daños. También es efectivo en términos de los costos, puesto que reduce los gastos de emergencia, recuperación y reconstrucción. Por consiguiente, es vital darle prioridad a la "disminución de la vulnerabilidad" y, convertir esta estrategia en una parte o, incluso, en elemento central del proceso de desarrollo en los países propensos a desastres.

Es posible reducir la vulnerabilidad utilizando medidas integrales tales como políticas y planes de desarrollo apropiados, instrumentos y medidas, educación e información y la participación de los actores involucrados. Estas políticas y medidas, el desarrollo sostenible y la reducción de la vulnerabilidad (la prevención de desastres) están íntimamente interrelacionados. El manejo ambiental y de los recursos naturales es el otro elemento clave en la reducción de la vulnerabilidad. Además, también es esencial darle énfasis constante a la implantación de medidas ambientales de largo plazo.

Se han propuesto lineamientos de políticas generales y asuntos clave para poner en práctica la disminución de la vulnerabilidad a la consideración de la región y de cada país. Existen diversas políticas y cuestiones relevantes; a continuación se subrayan seis cuestiones críticas.

  1. Compromiso político con una visión de desarrollo sostenible a largo plazo. Uno de los elementos clave de todas las acciones sostenibles es la visión y el alcance de un concepto del desarrollo más amplio y a largo plazo, que incluya la reducción de la vulnerabilidad social y ambiental. Es esencial el compromiso político para reducir la vulnerabilidad de un país por medio de acciones de desarrollo, legislación, asignación de recursos financieros y humanos, y de decisiones políticas y acciones. Como primer paso, deben definirse áreas prioritarias de inversión y capacitación institucional, asociadas a la formulación detallada y ejecución de planes de reducción de la vulnerabilidad y de gestión ambiental.
  2. La gestión ambiental y el desarrollo social deben ser una parte importante de los planes de desarrollo. Las preocupaciones ambientales y sociales deben integrarse en cada etapa de la planificación, aplicación, monitoreo y evaluación de todos los programas, proyectos y actividades, e incluirse en los marcos institucionales y legales pertinentes.
  3. Enfoque regional integral para mitigar la vulnerabilidad. Existe una importante dimensión regional de la gestión ambiental para reducir la vulnerabilidad ante amenazas naturales. Por ejemplo, las cuencas hidrográficas con gran frecuencia cruzan las fronteras nacionales y la acción (o inacción) en un país afecta a los demás.
  4. Fortalecimiento de la capacidad institucional. Con el fin de reducir la vulnerabilidad a amenazas sociales y ambientales, el sector público y los actores involucrados preocupados deben organizarse institucionalmente, dotarse adecuadamente de personas idóneas entrenadas. Sin la capacidad institucional adecuada, ningún plan puede realizarse con eficacia, ni se puede llevar a cabo el cumplimiento de ninguna norma. Entre los beneficiarios del entrenamiento, con el fin de fortalecer la capacidad institucional se debe incluir a funcionarios del gobierno central y local, a líderes locales y comunidades, a las ONG, y, especialmente, a las poblaciones vulnerables a las amenazas.
  5. Participación comunitaria. La adaptación de un enfoque de desarrollo participativo es esencial, ya que es casi imposible lograr la meta de un plan de reducción de la vulnerabilidad de una nación únicamente con los esfuerzos "verticales" del sector público. Un elemento básico del enfoque participativo es que las "personas se conviertan en agentes de su propio desarrollo" (DAC 1993), y que se fomente la participación activa del público en general, así como de otros actores involucrados en el desarrollo de un país. Este enfoque puede producir máximos resultados si se emplean los conceptos de "abajo hacia arriba" y de "empoderamiento", que les brinda a las comunidades locales y a otros actores involucrados conocimiento, poder y motivación para satisfacer sus propias necesidades y para manejar la disminución de la vulnerabilidad confiando en sí mismos. Entre los ejemplos de prácticas eficientes y eficaces de reducción de la vulnerabilidad, se cuentan el control de la contaminación y la reducción de amenazas producidas por los seres humanos, con la participación del sector privado, o el manejo de los recursos naturales, con la participación comunitaria. Para que este enfoque tenga éxito también son esenciales esquemas adecuados de concientización pública, educación formal y no formal, y en divulgación transparente de información.
  6. Utilización de instrumentos y medidas. Diferentes instrumentos y medidas apropiados –incluidos los de tecnología moderna– se encuentran disponibles y deben aplicarse con cuidado para poner en práctica la reducción de la vulnerabilidad y el desarrollo a largo plazo. En el capítulo anterior se explican algunos de estos instrumentos y medidas, incluyendo la planificación y gestión del uso del suelo, el manejo integral de cuencas hidrográficas y zonas costeras, las evaluaciones de impactos ambientales y sociales, las evaluaciones de vulnerabilidad y riesgos, la educación ambiental, la participación comunitaria y los instrumentos económicos. En el Anexo 5 se ofrece una explicación adicional de instrumentos y medidas disponibles para este fin.

 


V.  ESTRATEGIAS Y RESPUESTAS DEL BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO A LAS NECESIDADES DE MITIGACION DE DESASTRES

El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ha adoptado una Estrategia sobre Desastres Naturales e Inesperados. En esta estrategia se estipula que en todos los proyectos financiados por el Banco se deben incluir análisis que incorporen evaluaciones de amenazas naturales y riesgos. El BID también ha adoptado procedimientos ambientales y sociales específicos para la aprobación de proyectos. Las políticas del Banco también determinan la necesidad de la consulta activa a los actores involucrados en todos los proyectos.

Los objetivos del Banco en esta área son:

    1. Garantizar que, en todos los proyectos financiados por el Banco, se tengan en cuenta los aspectos ambientales y se tomen las medidas apropiadas, con el fin de evitar impactos ambientales adversos y reducir la vulnerabilidad, con la debida atención brindada a los costos y beneficios económicos y sociales;
    2. Cooperar con los países miembros (por vía de los gobiernos, las instituciones públicas y privadas, etc.) mediante préstamos y cooperación técnica para la financiación de proyectos diseñados con el fin de mejorar o preservar el ambiente y, específicamente, para poner en práctica la disminución de la vulnerabilidad; y
    3. Ayudar a desarrollar, transferir y utilizar la ciencia y tecnología en el campo de la gestión ambiental, teniendo en cuenta su influencia en la vulnerabilidad. El Banco también ofrece ayuda para fortalecer a las instituciones nacionales que trabajen en este campo.

Respuestas específicas a la mitigación de desastres naturales

El Banco cuenta con las siguientes opciones, entre otras, para apoyar los esfuerzos de rehabilitación y reconstrucción:

    1. Préstamos del Fondo para la Reconstrucción por Emergencias, para ofrecerle recursos financieros y técnicos al país afectado por un desastre natural y para cubrir los gastos inmediatos de restaurar los servicios básicos para la población;
    2. La re-asignación de fondos no desembolsados de préstamos aprobados en el mismo sector o intersectorial;
    3. Nuevas operaciones de emergencia a ser usadas cuando la re-asignación de fondos no sea posible. Algunos ejemplos de préstamos de emergencia del BID son el Proyecto de Emergencia para infraestructura vial y suministro de agua, en Honduras y el Programa de Emergencia para responder a las amenazas naturales, en Guatemala.

Productos para respaldar la respuesta preventiva y de mitigación de las amenazas naturales

Hasta la fecha, el principal apoyo del Banco para la mitigación de desastres ha estado relacionada con la reconstrucción y rehabilitación de sectores e infraestructura física afectados tras una emergencia. Se han emprendido importantes esfuerzos para garantizar que los proyectos de reconstrucción sean adecuados para soportar cierto grado de amenazas naturales. Para la reconstrucción, el Banco también responde a las necesidades de los Países Miembros mediante el diseño de proyectos específicos de reducción de la vulnerabilidad.

Un ejemplo de un proyecto específico para reducir la vulnerabilidad es la recién aprobada Cooperación Técnica para la Mitigación de Desastres en Centroamérica, mediante la cual el BID, en cooperación con el Banco Mundial y el Gobierno del Japón, están respaldando al Centro de Coordinación para la Prevención de Desastres Naturales en América Central — CEPREDENAC.

Esta cooperación técnica busca mejorar la capacidad en seis países centroamericanos con el fin de prevenir o mitigar los efectos más devastadores de las amenazas naturales. Para lograrlo, la meta del programa es ayudar a reducir el riesgo recurrente y a largo plazo de la región debido a las amenazas naturales.

Los objetivos específicos de dicha cooperación técnica son fomentar: (a) la capacidad técnica de las instituciones nacionales y regionales responsables de prevenir y mitigar las amenazas naturales; (b) la integración de las instituciones nacionales en un marco regional para compartir información técnica y las mejores prácticas; y, (c) un nivel apropiado de inversión en medidas para mitigar los impactos de amenazas naturales en toda la región. (Véase el Anexo 7).

El Banco está bien posicionado para ayudar a los países a mejorar su capacidad de emprender acciones sostenibles que reduzcan o eliminen riesgos, recurrentes y a largo plazo, para las personas y la propiedad, de los efectos de las amenazas naturales. El respaldo del Banco al Sistema de Integración Centroamericana (SICA) ha contribuido a modernizar y a integrar el trabajo de muchas de las comisiones, institutos y concejos del sistema regional, creando las bases de asistencia a CEPREDENAC, de manera que pueda cumplir con su mandato dentro de SICA.

El Banco también está respaldando operaciones complementarias de cooperación técnica regional. Una de ellas evaluará la necesidad de financiar una operación que mejore el sistema de observación del fenómeno de convergencia intertropical, El Niño, aportando datos científicos para un mejor modelaje que permita predecir eventos y escenarios de impactos. Otra operación respaldará la formulación de políticas y estrategias para el manejo integral de los recursos hídricos en la región. El fomento de medidas de mitigación de la región se beneficiará del mejor manejo de los recursos hídricos, así como de la capacidad de monitoreo y de predicción, una vez entren en vigencia.

El Banco cuenta con una larga historia de apoyo a la conceptualización y financiamiento de proyectos de manejo de cuencas hidrográficas. Algunos ejemplos centrados en la gestión ambiental y de los recursos naturales que contribuyan en gran medida a disminuir la vulnerabilidad ante eventos naturales críticos incluyen las cuencas del Cajón en Honduras y Chixoy en Guatemala; actualmente se está preparando un préstamo para el manejo sostenible de la cuenca del Lago Amatitlán en Guatemala.

 


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For more information on the workshop, contact
Mr. Robert Kaplan (bobk@iadb.org)
Inter-American Development Bank
(202) 623-1749

 

Nicaragua, May 2000   -   Honduras, February 2000   -   Stockholm, May 1999

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