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"reconstruction must not be at the expense of transformation" Las municipalidades
en la reconstrucción y transformación 10-11 de diciembre de 1998
I. Introducción Los daños devastadores causados en varios países centroamericanos y del Caribe por los huracanes Georges y Mitch han centrado la atención internacional en los países que sufrieron mayores daños. Se ha estimado que el costo de recuperación de los huracanes Georges y Mitch significa entre US$7,5 y US$8,5 mil millones. Estos montos exorbitantes no solo exceden la capacidad económica de los países afectados, sino que la mera reposición de la infraestructura por si solo no reducirá la vulnerabilidad de estos países a desastres futuros . La raíz de esta vulnerabilidad es la pobreza continua de estos países, la capacidad institucional débil y la falta de personal capacitado. Los gobiernos locales constituyen un recurso en espera en muchos de los países afectados, un recurso poco utilizado, que debe ser aplicado a estas causas básicas y fundamentales de esa vulnerabilidad continua. Las municipalidades pueden jugar un papel importante en la reconstrucción nacional, la mitigación de los desastres futuros y la transformación económica y social de formas y maneras que aseguran una mayor participación de todos los segmentos de la sociedad. Adicionalmente, los presidentes de todas las Américas reafirmaron su compromiso para fortalecer los gobiernos locales y subnacionales en la Cumbre de las Américas de 1998, y estudiar maneras para transferir una responsabilidad adicional a niveles subnacionales. Los huracanes Georges y Mitch ilustraron la naturaleza precaria de la habilidad gubernamental para responder en forma eficaz así como la necesidad de crear una capacidad permanente, no solo para responder a una crisis, sino también para anticipar, planificar y mitigar los posibles daños de los desastres futuros. Conforme los gobiernos reconstruyen, tienen la oportunidad de "reconstruir mejor", no solo en el sentido de construir una vivienda mejor o puentes mejores, sino para construir nuevas capacidades permanentes en el nivel local que mejorar en forma permanente las vidas de aquellos que viven en esas comunidades. Este trabajo comenta el razonamiento para incorporar a los gobiernos locales en los procesos de reconstrucción y transformación. Luego comenta las capacidades básicas que los gobiernos locales deben desarrollar para prevenir y responder a los desastres en el futuro. Finalmente, el trabajo sugiere diversas recomendaciones concretas para los países afectados y la comunidad internacional de donantes para asegurar que se valore y apoye completamente el papel del gobierno local en este programa vital. II. El razonamiento para incorporar a las municipalidades en la reconstrucción y transformación Los gobiernos locales tienen ventajas comparativas específicas potenciales para prevenir, mitigar y reconstruir después de los desastres, que deben desarrollarse para que un país y su pueblo puedan captar y usar los recursos de manera más eficaz. Estas ventajas incluyen: El conocimiento de las situaciones locales por parte de los líderes locales En los tiempos de emergencia, los gobiernos locales, en particular los alcaldes, pueden brindar un liderazgo crítico en la toma de decisiones sobre la asignación de recursos. Su conocimiento profundo de los recursos locales, las necesidades locales y otros factores de la comunidad les facilitan las percepciones y la capacidad para tomar decisiones sanas y más oportunas que el gobierno central. Los ciudadanos miran a sus oficiales elegidos para la respuesta inmediata a los desastres, sin importar las capacidades económicas de las municipalidades. Después de la devastación de Mitch en América Central, se vio esto más claramente. Rápidamente se agotaron los recursos disponibles a las municipalidades, conforme trataron de enfrentar las necesidades más urgentes que atentaban contra la vida. El periódico Washington Post, en un artículo de primera plana (19 de abril de 1999), describió cómo el alcalde de Morolica, Honduras, "de nuevo ubicó al pueblo en el mapa" al movilizar los recursos nacionales e internacionales, conjuntamente con la autoayuda, para asistir en la reconstrucción de esta comunidad devastada. La ventaja comparativa potencial que tienen los gobiernos locales al responder a las necesidades de los ciudadanos y de movilizar y asignar los recursos sabiamente va mucho más allá de la recuperación y reconstrucción después de los desastres. En diversas arenas, los gobiernos locales ejecutan algunos programas de gastos mejor que los gobiernos nacionales. Por ejemplo, debido a la proximidad del gobierno local a la comunidad, la misma tiene una mejor capacidad para determinar los intereses y requisitos locales. En otras palabras, los ciudadanos van primero al gobierno local para buscar asistencia y los líderes del gobierno local entienden mejor qué es lo que hay que hacer. La capacidad del gobierno local para brindar los servicios de una forma más eficiente. En la carrera de brindar una rápida asistencia para los desastres, con frecuencia se movilizan los recursos de las fuentes nacionales e internacionales hacia los gobiernos nacionales para su asignación. Sin embargo, en muchos casos los gobiernos locales pueden proporcionar los servicios de una forma más económica en comparación con los gobiernos centrales, aun para los proyectos que son más bien nacionales o superregionales en su alcance. Por ejemplo, la contratación, implementación y supervisión de los programas de obras públicas, aun en un país pequeño, puede llevarse a cabo con mayor eficacia y a menor precio al nivel local. Una evaluación del Proyecto de Municipalidades en Acción (MEA) en El Salvador demostró que muchas obras públicas fueron implementadas por los gobiernos municipales a un costo entre un tercio y dos tercios más bajo que cuando los mismos tipos de obras públicas fueron ejecutados por agencias del gobierno central. Las razones de esto incluyen una supervisión más cercana, mayor control sobre los equipos de trabajo, distancias de viaje más cortas al sitio de las obras, el escrutinio del electorado y un mayor rendimiento de cuentas por parte de los funcionarios locales electos y nombrados. En forma similar, en el desorden después de Mitch, la municipalidad de Choluteca, Honduras, adquirió con rapidez los terrenos donde se ubicarían las víctimas de las inundaciones que perdieron sus hogares y donde se están construyendo sus casas nuevas. El alcalde y los funcionarios municipales han ayudado a coordinar las labores de los organismos no gubernamentales en sus actividades de asistencia a los desastres. Además, los gobiernos locales pueden tener una ventaja comparativa para brindar bien sus servicios en los tiempos de crisis y desastre porque muchos de estos servicios están dentro de su jurisdicción rutinaria. La capacidad típica local de brindar el alumbrado público, el control del tránsito, la recolección de los desechos sólidos, así como el uso de los terrenos urbanos, es un elemento crítico para alimentar el manejo de los desastres. Conforme se incrementan las responsabilidades y capacidades, los grupos comunitarios y el gobierno nacional encontrarán en ellos una fuente importante de destreza técnica y asistencia para muchas actividades de recuperación a corto plazo y de reconstrucción a más largo plazo. De hecho, se está empezando a mirar en un contexto más expansivo las ventajas de la toma de decisión, la entrega de servicios y el control al nivel local. En algunos países se ha encontrado que los servicios de agua y saneamiento ambiental son mejor colocados al nivel municipal o subnacional, ya que las instituciones nacionales no son capaces de mantenerse al día con las demandas crecientes y las necesidades del cambio. Ejemplos positivos de la descentralización de otros servicios, que incluyen la educación, la salud primaria y la protección ambiental, siguen apareciendo en América Central, aunque la descentralización todavía no está ampliamente diseminada. La capacidad del gobierno local para movilizar los recursos locales Ya que los gobiernos locales pueden reflejar más exactamente las prioridades locales y frecuentemente pueden brindar servicios más eficazmente, también pueden desarrollar un sentido de la rendición de cuentas con mayor facilidad entre sus electorados. Las encuestas financiadas por USAID en Centroamérica han demostrado que los ciudadanos tienen un mayor grado de confianza en los gobiernos locales que en los otros niveles o instituciones de los gobiernos democráticos. En este contexto, los impuestos sobre los bienes raíces y los cánones cobrados por los gobiernos locales constituyen un recurso potencialmente importante para la reconstrucción y la transformación de la infraestructura local después de los desastres. Los ciudadanos, el comercio local y los empresarios pueden ver la relación entre sus impuestos y los programas de reconstrucción y desarrollo en sus propias comunidades. Este ligamen se vuelve crítico para la generación de ingresos para los esfuerzos de reconstrucción local. A largo plazo, esta capacidad de los gobiernos locales de imponer impuestos es esencial para su salud fiscal así como su capacidad de proveer los servicios continuos demandados por los ciudadanos. La capacidad de las municipalidades para asegurar los procesos locales como democráticos Las buenas prácticas democráticas al nivel local mejoran significativamente las capacidades para la reconstrucción y la preparación para los desastres. Conscientes de las necesidades y las reacciones de los votantes, los gobiernos locales tienen el potencial para construir un consenso comunitario alrededor de los asuntos controversiales, que incluyen el uso de la tierra y del agua, la reconstrucción de la infraestructura y nuevos programas ambientales. Sin un ligamen fuerte entre el gobierno local y el ciudadano, puede haber apenas un apoyo débil con una pobre aceptación pública para la instauración de las medidas de prevención. Además, al nivel local es más fácil llevar al ciudadano al proceso de fijar prioridades, implementar programas y monitorear resultados. La sociedad civil organizada puede incluir la participación comunitaria amplia en los programas de asistencia. En breve, hay mayor probabilidad de que los procesos de toma de decisiones acerca de la reconstrucción sean democráticos y participativos cuando son procesos al nivel local en vez del nivel nacional. La democracia municipal está en expansión rápida a través de la región. En 1980, en únicamente tres países latinoamericanos se elegían sus alcaldes. Hoy día todos los países centroamericanos tiene elecciones locales en forma directa. Como resultado, los ciudadanos pueden pedir rendición de cuentas directamente de sus gobiernos locales por sus actuaciones y capacidad de respuesta. Una nueva generación de alcaldes sirve como catalíticos para el desarrollo local, brindan mayores y mejores servicios y aseguran que las decisiones públicas incluyen una participación pública más amplia. Estas ventajas comparativas potenciales de los gobiernos locales para la mitigación de los desastres y el emprendimiento de la recuperación deben incorporarse en el programa de cualquier país de reconstrucción y transformación después de los huracanes. A menudo, las municipalidades pueden emprender proyectos de inversión a costos más bajos y con mayor rapidez que los gobiernos nacionales. Su participación puede asegurar que las necesidades locales sean más claramente articuladas. Su capacidad de reunir el apoyo local y de movilizar los recursos, especialmente la mano de obra y las ideas, pueden contribuir enormemente a la tarea tremenda de recuperación. Además, como un nivel legítimo de gobierno, las municipalidades son ahora responsables de muchos de los servicios que deben ser restaurados en la reconstrucción, como el agua, las calles, y el alcantarillado, así que se requiere de su experiencia. Debe establecerse claramente el ligamen entre las capacidades del gobierno local en cuanto a la reconstrucción y alivio de desastres y sus capacidades para la buena gobernabilidad rutinaria. Los gobiernos locales con las capacidades desarrolladas para asistir en la mitigación y la recuperación a largo plazo de los desastres serán, también, gobiernos fuertes con capacidades para brindar excelentes servicios y para actuar como catalíticos en el desarrollo económico y social en sentido general. Queda claro que el desarrollo municipal requiere del federalismo fiscal, es decir una distribución apropiada de los poderes y las responsabilidades dentro de los niveles del gobierno, mecanismos adecuados de transferencia hacia las localidades y una capacidad impositiva y de generación de cargos adecuada. Es precisamente ahora, en las secuelas de la destrucción y el inicio de la reconstrucción, que los países en la región terminarán con una mayor capacidad permanente para la buena gobernabilidad. Si se da un desarrollo sabio en los programas de la reconstrucción, entonces habrá un mejoramiento en las ventajas comparativas de los gobiernos locales. III. El fortalecimiento de las capacidades básicas de los gobiernos locales Todos los aspectos de la gobernabilidad local contribuyen a la capacidad de preparación para los desastres y la mitigación de sus consecuencias. Un gobierno local fuerte y competente estará en la mejor posición para enfrentar cualquier problema específico. Sin embargo, hay varias áreas básicas de gobernabilidad que son particularmente pertinentes para la preparación y recuperación de emergencias. Entre estos se incluye la competencia fiscal, la planificación del uso de la tierra, la transparencia y la participación, la autonomía local y la administración de la planificación para desastres. Las capacidades potenciales varían ampliamente entre las municipalidades, por supuesto, y las realidades locales determinarán hasta qué punto cuál gobierno local actúa por sí solo o concertadamente con otros y con el gobierno nacional. A. La modernización de los sistemas financieros municipales en Centroamérica Las finanzas municipales han sido un asunto central en el desarrollo del gobierno local y, por lo tanto, también son críticas dentro del papel de los gobiernos locales en la recuperación de los desastres. Mientras los sistemas financieros municipales dentro de la región sigan débiles, las respuestas a la asistencia de emergencia y la reconstrucción seguirán sin cumplir con las necesidades inmediatas o están demasiado tardadas por su sobredependencia en la reacción nacional e internacional. Por lo tanto, el esfuerzo para la recuperación de desastres no debe ignorar la necesidad de modernizar más los sistemas financieros municipales en Centroamérica. Varias de las inquietudes pertinentes son:
B. La planificación del uso de la tierra Aunque el Huracán Mitch fue un desastre de alcance nacional para muchos países, la mayoría de los desastres naturales son de una naturaleza local: aludes, incendios, inundaciones, terremotos, erupciones volcánicas. Por ende, son los gobiernos locales que necesitan la capacidad para emprender la planificación del uso de la tierra, así como la habilidad para implementar un plan de esta naturaleza una vez preparado. Un buen plan para el uso de la tierra brindará la información básica necesaria para anticipar los desastres posibles y para llevar acabo el alivio y la reconstrucción. Por ejemplo, mediante la identificación de las áreas que constituyen un riesgo ambiental o el conocimiento sobre la ubicación de las fuentes de agua contaminadas, los gobiernos están preparados para tomar mejores decisiones sobre la reubicación o para anticipar las consecuencias posibles para los ríos o las laderas de las montañas. Muchas evaluaciones de los programas de recuperación de los desastres resaltan la importancia de tener un plan de desarrollo municipal o urbano en existencia para la toma rápida de decisiones sanas durante la limpieza y recuperación de la emergencia. Los expertos también promueven que, al nivel de la comunidad o el municipio, se practiquen esfuerzos de mitigación y preparación para los desastres que sean parte integral del proceso de planificación urbana y de patrones de uso sostenible de la tierra. Una de las recomendaciones más importantes, pero que frecuentemente pasa inadvertida, pide mayor atención para la planificación del uso de la tierra, la preparación de mapas exactos de las zonas de riesgo, la capacitación de planificadores, y el fortalecimiento de las leyes del uso de la tierra y la planificación urbana. La falta de acatamiento es de igual importancia tanto para las municipalidades grandes como las pequeñas, aun cuando sí existen los planes urbanos que enfocan los aspectos del manejo de la vulnerabilidad y el riesgo. En muchas ciudades, no existe la capacidad local para hacer cumplir las regulaciones sobre el uso de la tierra, y refleja las conveniencias políticas. En términos muy generales, se puede resumir el problema de la siguiente manera:
Los huracanes Georges y Mitch han sido recordatorios tristes de la necesidad de mejorar la planificación para la mitigación de los desastres, aun para las ciudades que tienen la capacidad para la planificación urbana. También han subrayado el reto de llevar los niveles de planificación para los desastres a las muchas municipalidades de tamaño pequeño y mediano que tienen menos recursos. En esta situación, las lecciones positivas que se están aprendiendo de las experiencias al nivel local con las prácticas de la participación ciudadana, pueden ser directamente relevantes a los dilemas descritos. Con el retorno de los gobiernos elegidos democráticamente, se están aplicando una serie de abordajes innovadores en las ciudades pequeñas y medianas para desarrollar herramientas para aumentar la participación en la planificación municipal, la toma de decisiones y la rendición de cuentas. En la actualidad, la USAID y otros donantes apoyan tales programas. Estas experiencias, que incluyen los esfuerzos continuos centroamericanos, ofrecen diferentes abordajes a la planificación municipal que podrían indicar un modelo emergente de la planificación estratégica apropiada para las muchas necesidades de los pueblos pequeños y medianos con poco personal técnico. El desarrollo de un modelo costo eficaz y reproducible para este tipo de pueblo brindaría un vehículo útil para la incorporación de las inquietudes sobre la planificación para los desastres y la mitigación de ellos al nivel local. Además de estimular la autoayuda, uno de los beneficios adicionales subvaluados de los abordajes de planificación participativa podría ser un mayor acatamiento con las normas ambientales, sanitarias y de otra índole que surge de la participación pública en la identificación de los problemas y la determinación de las opciones para las soluciones. Por ende, los esfuerzos futuros para incorporar la mitigación de los desastres y la preparación para los desastres en los planes urbanos debe alimentarse de la experiencia de las prácticas participativas con las cuales se están experimentando actualmente en varias municipalidades en la región. C. La transparencia en los asuntos municipales La necesidad de fortalecer la transparencia de las actividades y las finanzas municipales aumentará con su participación efectiva en la reconstrucción. Se ha logrado un progreso considerable en los términos de hacer del gobierno municipal un ente más democrático y participativo y en términos de mejorar la transparencia de sus operaciones. No obstante, queda mucho por hacer.
La transparencia fiscal significa apertura con el público sobre la estructura y las funciones del gobierno, las intenciones de la política fiscal, las cuentas del sector público y las proyecciones fiscales. La transparencia fiscal fortalece la rendición de cuentas y se vuelve esencial para sostener la participación ciudadana en la toma local de decisiones. Por lo tanto, puede mejorar la credibilidad, y sus beneficios están reflejados en costos más bajos para los préstamos y un apoyo público más fuerte para unas políticas sanas. La legislación nacional necesita asegurar que las finanzas municipales se mantengan según los estándares internacionales; en particular, los datos financieros municipales deben clasificarse según las clasificaciones económicas y funcionales suministradas por el FMI (1986). En la mayoría de los países de la región, los datos sobre las finanzas públicas nacionales no incorporan en forma completa las finanzas municipales en las cuentas del Sector Público No Financiero (SPNF). Por ejemplo, en Nicaragua se incluyen solo las finanzas de Managua en las cuentas SPNF. En Honduras, las cuentas SPNF incluyen únicamente los datos fiscales de Tegucigalpa y San Pedro Sula. Esto es inadecuado, presenta un cuadro equivocado de la condición fiscal de todo el país, y puede llevar a una planificación no apropiada. Todos los países de la región se han inclinado hacia sistemas de administración financiera integrados para las organizaciones gubernamentales centrales, pero, con pocas excepciones, faltan tales sistemas al nivel municipal. (El Salvador ha iniciado el Sistema de Administración Financiera Integrada Municipal, SAFIMU, como un componente de su programa nacional). Otros países, como Nicaragua, han caminado hacia el establecimiento de sistemas integrados de presupuesto, contabilidad y auditoría mejorada, pero, por lo general, se han emprendido estos sistemas al margen del desarrollo de los sistemas nacionales de administración integrada. Es un imperativo que las responsabilidades de reporte, contabilidad y auditoría para los proyectos de inversión municipal sean fortalecidas, tanto dentro de los mismos gobiernos municipales como en las agencias de contabilidad general y auditoría al nivel nacional. Una participación municipal fortalecida y ampliada en los asuntos nacionales debe acompañarse con divulgación y controles internos y externos mejorados. El hecho de no brindar suficiente atención a este aspecto puede, eventualmente, crear un desencanto con el movimiento hacia una autonomía municipal mayor y puede dificultar el mayor arraigamiento de las prácticas democráticas. D. El fortalecimiento de la autonomía local Por lo general, las Constituciones en Centroamérica especifican que el gobierno municipal es autónomo, tanto económica como políticamente . Bidus (1995) ha resumido el movimiento hacia la descentralización y la autonomía municipal de la siguiente manera: El movimiento centroamericano hacia la descentralización es esencialmente un abordaje nativo, sin un modelo claro de otras partes de América Latina ni del resto del mundo. En América del Sur, por lo general, el movimiento hacia la descentralización tiene una guía central, y enfoca la transferencia de los recursos del nivel central al nivel local, con iniciativas limitadas para aumentar la autoridad de los gobiernos locales para captar recursos. El abordaje centroamericano, aunque promueve aumentos en las transferencias de recursos financiados centralmente, ha enfocado principalmente la autonomía municipal al esforzarse para lograr una autoridad local mayor para la captación de recursos. Una de las razones para el desarrollo de esta estrategia de "abajo hacia arriba" ha sido la iniciativa de los alcaldes. Ellos prefieren captar sus propios recursos y controlar su propio destino a diferencia de recibir transferencias, que están sujetas a un cuestionamiento a posteriori y manipulación continuos por parte de las autoridades centrales. Las asociaciones nacionales de municipalidades, como COMURES en El Salvador, AMUNIC en Nicaragua y AHMON en Honduras han jugado papeles centrales para incluir los intereses municipales en las agendas legislativas en sus países respectivos. Conjuntamente con su federación regional FEMICA, estas asociaciones de alcaldes han continuado la pelea para lograr un poder descentralizado, manteniendo los intereses municipales frente los legisladores nacionales, defendiendo la autonomía local y aumentando la independencia de los alcaldes de la política partidista nacional. Al mismo tiempo, las agencias de apoyo municipal, como ISDEM en EL Salvador e INFOM en Guatemala, han sido contribuyentes importantes al mejoramiento de las capacidades técnicas del personal de las municipalidades. En Honduras, una ONG con el apoyo de USAID, FUNDEMUN, colabora muy de cerca con AHMON para brindar asistencia técnica y apoyo impulsados por las necesidades de las municipalidades. Queda claro que hay una base institucional y legal en América Central que ofrece un potencial fuerte para aumentar el papel de las municipalidades en la recuperación y preparación para los desastres. Las municipalidades deben participar más activamente en estos procesos y no aceptar su papel pasivo histórico. E. La administración de la preparación para los desastres Los gobiernos locales requieren la capacidad específica para manejar los esfuerzos de preparación y alivio de los desastres. En 1997, la Oficina de Asistencia para Desastres en el Extranjero (OFDA, por sus siglas en inglés) de USAID efectuó una evaluación de su programa a largo plazo conocido como el Programa de Prevención, Mitigación y Preparación (PMPP, por sus siglas en inglés). Su objetivo fue extraer las "lecciones aprendidas" que podrían utilizarse para determinar el perfil del programa para América Latina y el Caribe en el futuro. Uno de sus hallazgos principales fue que la confianza tradicional en los esfuerzos al nivel nacional fue equivocada. El informe señaló que:
Esta evaluación aprovechó una encuesta realizada en 1996 y financiada por la OFDA sobre la mitigación y los esfuerzos de respuesta a los desastres por parte de las municipalidades en siete países en América del Sur. La encuesta fue llevada a cabo en forma concomitante con ejercicios sobre la concientización de la administración de los desastres en varias municipalidades suramericanas, que mejoró el entendimiento de los problemas y las ventajas de trabajar con los gobiernos locales. Las conclusiones de la encuesta y los ejercicios apoyaron el convencimiento creciente que, impulsado por la descentralización democrática, es necesario un esfuerzo mayor al nivel municipal. En su mayoría, las municipalidades que respondieron reportaron haber tenido por lo menos alguna experiencia en actividades orientadas a la administración de la preparación para los desastres. Sin embargo, en la mayoría de los casos sus papeles se mantuvieron dentro de los confines limitados de la legislación existente que estableció las organizaciones centralizadas de defensa civil nacional. En donde las municipalidades han incorporado la administración para los desastres como una parte legítima de sus propias funciones, tales como la administración del uso de la tierra, la concientización pública y la capacitación y educación, las mismas han logrado llenar, de una manera muy apropiada, un vacío que las organizaciones de defensa civil nacional no habían llenado. La misma encuesta cita a Colombia como un ejemplo relevante de un sistema de defensa civil descentralizado que trabaja por medio de comités interagencia al nivel nacional, regional y local, así como con las ONG relevantes. El informe indica que las ciudades como Cali, Medellín y Manizales tienen Sistemas de Prevención y Alivio de Desastres Municipales, los cuales son modelos para el resto de América Latina. Sin embargo, apunta que en donde las municipalidades no tienen la capacidad para llevar a cabo las responsabilidades asignadas dentro de sistemas descentralizados, la vulnerabilidad de la población local es muy alta y las operaciones de la defensa civil pierden su eficiencia y eficacia. La falta de recursos financieros y de un personal capacitado fueron los dos limitantes para el desarrollo de acciones para la administración de desastres que fueron identificados con mayor frecuencia por las municipalidades. Los sistemas financieros municipales inadecuados son un factor principal que se analizó en forma separada anteriormente. Los sistemas débiles de financiamiento también limitan la capacidad de las municipalidades para contratar o entrenar el personal especializado. Por ende, estos dos limitantes están entretejidos. F. El desarrollo de programas de capacitación para desastres Los huracanes Georges y Mitch han aumentado en forma dramática la demanda por capacitación en preparación para desastres al nivel del gobierno local. Las lecciones acumuladas aprendidas por la OFDA sobre la capacitación en preparación para desastres en América Latina deben ser diseminadas rápida y ampliamente a los proveedores de capacitación municipal y a los que toman decisiones. Estas lecciones incluyen tanto la metodología de capacitación como el conocimiento de instituciones con experiencia y destrezas en el trabajo al nivel local en América Latina. Más específicamente, la OFDA ha adoptado y puesto a prueba un abordaje de Programa de Capacitación para Desastres que ha comprobado ser efectivo con las organizaciones de defensa civil en América Latina. (Véase los anexos 5 y 6 del PMPP de la OFDA (1997)). Este estándar debe aplicarse para cualquier programa de capacitación financiado por donantes en el nivel municipal. En forma similar, la información, la experiencia y los profesionales disponibles a través de la Red de Estudios Sociales sobre la Prevención de Desastres en América Latina (La Red) ofrecen experiencias y conocimientos que no pueden ignorarse. Esta red, que se formó en 1992, incluye 10 instituciones en México, Costa Rica, Perú, Colombia, Ecuador, Brasil y Canadá. Está coordinada por el Grupo de Tecnología Intermedia en Perú, el Secretario General de FLACSO (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales) en Costa Rica y el Consejo Mexicano de Ciencias Sociales en México. Además, OFDA ha trabajado con la OPS y la OEA en la mitigación y prevención en América Latina y el Caribe, al igual que la ONG estadounidense Partners of the Americas. El ligamen de Partners entre el estado de Vermont y Honduras ha brindado a los líderes comunitarios locales en el Departamento de Lempira una serie de destrezas en la preparación para desastres y la reconstrucción. El Centro Mundial del Ambiente (WEC, por sus siglas en inglés) ha trabajado con OFDA para diseñar un Programa para la Mitigación y Protección de Accidentes Locales en cuatro países en todo el mundo, que incluye a México. Estas y otras organizaciones deben sondearse para determinar cuáles destrezas y experiencia pueden tener para apoyar el desarrollo de programas municipales de capacitación en la administración de desastres, que incluyen la evaluación de riesgos y su mitigación. Una manera para promover y facilitar el acceso a esta información sería contar con los esfuerzos incipientes de comunicación en el Internet de la Federación de Municipalidades en el Istmo Centroamericano, FEMICA. El sitio en la web y los links de esta federación centroamericana de asociaciones nacionales podrían probar ser una manera eficaz para divulgar la información, compartir la información sobre los planes y el progreso, y para documentar los esfuerzos de capacitación, los logros y los problemas para su uso futuro. IV. Recomendaciones A. Reconocer las capacidades diferentes de los gobiernos locales Los donantes y los gobiernos deben desarrollar las políticas y las estrategias para la reconstrucción que reconozcan la inmensa heterogeneidad entre las municipalidades. Algunos son más capaces de manejar proyectos complejos y de asegurar un uso adecuado de los recursos. Es importante tener en mente que no todas las municipalidades fueron creadas igual. En el programa de reconstrucción, tanto los donantes como los gobiernos nacionales deben seguir reconociendo esta diversidad. Se debe promover a las municipalidades más pequeñas o con una administración menos eficaz a emprender las actividades y las inversiones conjuntamente con las municipalidades vecinas. Esto podría incluir el establecimiento de las autoridades para la distribución de agua, la construcción de colegios secundarios, reparación de caminos y otras actividades de una naturaleza semejante. B. Canalizar los recursos directamente a las municipalidades. Los donantes, especialmente los donantes bilaterales con asistencia de donación, deben investigar la factibilidad de canalizar parte de sus recursos para la reconstrucción directamente a algunas municipalidades. Esto ya ocurre, pero en forma muy reducida. Los donantes deben investigar cómo algunas municipalidades podrían incluirse más directamente en sus actividades de proyecto en formas que agregarán a la capacidad de las municipalidades para responder a las necesidades de sus ciudadanos. C. Usar las fortalezas participativas de los gobiernos locales. Se debe tener cuidado para asegurar que la carrera hacia la reconstrucción no impida los avances logrados en cuanto a la toma de decisiones y la planificación participativa en los municipios, esto incluye los cabildos abiertos. Se animan a los donantes y los gobiernos nacionales a aprovechar las capacidades y las experiencias de los gobiernos municipales y sus mecanismos para los abordajes participativos en cuanto a la selección de los proyectos, el desarrollo, la fiscalización y la implementación. D. Fortalecer los abordajes regionales al desarrollo municipal a través de un nuevo grupo asesor. Se requiere de un abordaje comprehensivo para mejorar los sistemas municipales en toda Centroamérica, para brindar a las municipalidades un acceso a nuevas fuentes de innovación inversión, financiamiento y poder. La USAID propone que se establezca un Grupo Regional Asesor en Finanzas Municipales para América Central que esté constituido por los teóricos principales de desarrollo de la región. Las instituciones como el BCIE, con su programa de finanzas municipales PROMUNI, y FEMICA, con su red de líderes municipales ayudarían a reunir las autoridades de los sectores público y privado para identificar y considerar los temas principales. El Grupo Asesor operaría en unión cercana con el Foro Internacional para la Cooperación sobre el Gobierno Local de reciente formación, que fue comentado y acordado por los donantes principales en una reunión especial celebrada conjuntamente con la Asamblea Anual del BID en marzo de 1999. E. Reducir la carga de la deuda municipal. Los gobiernos de los países afectados por el desastre han abordado a los acreedores internacionales y las otras fuentes de asistencia bilateral para que consideren la condonación de la deuda. También podría ser apropiado considerar la factibilidad de brindar una condonación semejante para la deuda municipal pendiente con BCIE y los otros acreedores internacionales. F. Concentrar los esfuerzos en el mejoramiento de la administración y los recursos financieros
G. Finalmente, apoyar la capacitación y la asistencia técnica masivas para mejorar las capacidades administrativas de los gobiernos locales para que sean capaces de desarrollar los programas fuertes e innovadores que sus electorados requieren. Los huracanes Georges y Mitch han causado desastre y caos para miles de ciudadanos de América Central y el Caribe. Mientras los donantes y los gobiernos consideran cómo ayudar mejor en la recuperación y reconstrucción, no se puede ignorar las oportunidades dentro de este proceso para mejorar la gobernabilidad en forma permanente. Una administración descuidada de la asistencia nueva para el desarrollo podría brindar unas mejoras temporales en la infraestructura y las necesidades humanas básicas. Pero con una administración que tome en cuenta las reformas que transformarán en forma permanente las capacidades del gobierno, esta misma asistencia multiplicará sus efectos muchas veces. Los gobiernos locales ya son jugadores importantes no solo en el alivio y la recuperación del desastre, sino también en la provisión del acceso democrático y la participación demandada por los ciudadanos, así como en llenar sus necesidades básicas. Será a riesgo nuestro que ignoramos su potencial. Al incluirlos y fortalecerlos en el proceso de recuperación, las naciones aumentarán en forma permanente su capacidad para mejorar el desarrollo de sus países. Referencias Banco Interamericano de Desarrollo (sin fecha) del Resource Book on Participation, Section V: Participation Initiative in Latin America. Banco Interamericano de Desarrollo (1994) Municipal Development Program: Mexico. el 23 de noviembre. Banco Interamericano de Desarrollo (1997) Social Investment Funds in Latin America: Past Performance and Future Role, marzo. Banco Interamericano de Desarrollo (1998) Programa de Desarrollo Municipal II: Ecuador, 13 de abril. 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