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"reconstruction must not be at the expense of transformation" Retos De La
Implementacion De Descentralizacion En Honduras Y El Rol De Entidades No Gubernamentales El municipalismo hondureño y la historia política latinoamericana. El comportamiento y la evolución del Municipalismo de Honduras guarda en sentido general una relación bastante estrecha con los movimientos político-históricos de Latinoamérica del presente siglo, muy especialmente los que se han generado a partir de la década de los años ’30. El trasfondo de los objetivos del municipio, la definición y el control de su autonomía política-administrativa y consecuentemente el establecimiento de criterios para definir su marco de competencias se han influenciado al atravesar por las siguientes etapas históricas del comportamiento del Estado latinoamericano.
La imposición de conductas centralistas esta asociada a las políticas de Estado aplicadas en los períodos históricos citados en cuanto al ejercicio de la democracia y de los derechos individuales y sociales; el afianzamiento del bipartidismo, la participación de los partidos políticos en el poder en la vida municipal, se constituyeron en mecanismos políticos-administrativos para controlar el poder que influenciaron en su núcleo el desarrollo de la figura del municipio. En el caso de Honduras la intensidad conductas centralistas se asocian directamente a estas etapas políticas. El municipio hondureño emerge de una configuración tradicionalista-colonial con la Ley de Municipalidades y del Régimen Político de 1927. Esta Ley surgió como producto de las reformas administrativas que gradualmente fueron introducidas en diferentes instancias del Estado a partir de inicio de siglo y sobre todo para hacerla más compatible con la Ley de Policía emitida en 1906, con la cual guardaba una estrecha relación. La antigua Ley de Municipalidades configuraba al Municipio con características acentuadamente rurales con ese bucolismo aproximado a los esquemas feudales. Las regulaciones de Policía acondicionadas también a la época en cuanto a la conservación del orden público, la seguridad, el bienestar de las personas, el respeto a la propiedad y la corrección de las costumbres, constituían el eje más importante de trabajo municipal. A esto agregaríamos las atribuciones de manejo de registros civiles, de pago de maestros y gastos en las escuelas de educación primaria y las de prestación de servicios públicos. De los 63 años de vigencia de la Ley de Municipalidades antigua, únicamente 16 años en forma interrumpida transcurrieron durante regímenes democráticos-civiles, los restantes 47 años transcurrieron durante gobiernos autoritarios de dictadores civiles, jefes de Estado militares y democracias disfrazadas cívico-militares. 1927 – 1933 Gobiernos civiles de base democrática 1933 – 1956 Dictadura civil y gobiernos no democráticos 1957 – 1963 Gobierno democrático 1964 – 1982 Gobiernos militares no democráticos 1983 – 1990 Gobiernos democráticos Durante los periodos de gobiernos dictatoriales se suspendieron las elecciones de autoridades locales, los funcionarios municipales eran nombrados por el Gobierno Central. Todo esto explica claramente el proceso de deterioro de la autonomía municipal a causa del control ejercido por el gobierno central y por la reducción de funciones municipales, las cuales quedaron incorporadas en organismos pertenecientes al esquema centralista. Como consecuencia del surgimiento de la conciencia civil y de la apreciable obsolescencia de la Ley de Municipalidades se inició a mediados de década de los ochenta un proceso de revisionismo de esta Ley a iniciativa del mismo sector municipal que desemboco en una nueva Ley de Municipalidades aprobada en 1990. La descentralización y el fortalecimiento municipal como un producto político Aunque la descentralización se manifiesta como parte de los procesos administrativos, en la forma y ubicación de la toma de decisiones, en la forma en que realizan los procesos de planificación y de configuración de planes operativos, la decisión de llevar a cabo estas transformaciones administrativas es objetivamente el resultado de una conjugación o concierto de voluntades políticas. Aunque se reconocen las virtudes de la descentralización, al volver más eficiente la acción del Estado y promover la satisfacción democrática en la sociedad, su avance siempre está condicionado a las conveniencias e intereses políticos. Las ortodoxas concepciones teóricas de construir estados centralistas/autoritarios históricamente solo han aportado saldos de rotundos fracasos económicos, de atraso tecnológico y de un deterioro del bienestar común y de irrespeto a los derechos básicos de las personas y la sociedad. El argumento (político) pro-centralista de que la descentralización divide y fragmenta no ha logrado objetivamente demostrar su validez. Por otra parte el argumento de mayor solidez para justificar la descentralización radica en el hecho de que los países con mayor nivel de desarrollo presentan coincidentemente mayores niveles de descentralización política y administrativa. El proceso de descentralización El gobierno de Central no ha logrado poner en ejecución un verdadero programa de descentralización y fortalecimiento municipal, se navega en un mar de incertidumbres, transcurrido un año del actual gobierno no se conoce oficialmente el contenido de un programa de fortalecimiento municipal. La descentralización se encuentra en un ambiente desfavorable caracterizado por la inapropiada asignación de recursos y una inconmovible voluntad política dominada por un espíritu centralista arraigado en la mente y las acciones de los funcionarios del Gobierno Central a pesar de los esfuerzos de los organismos internacionales de cooperación y los municipios para impulsar la descentralización. Ante tal situación se plantea la necesidad de definir nuevas estrategias de mediano y largo plazo que rompan las estructuras, culturales, históricas y modifiquen el modelo de Estado para facilitar el proceso descentralizador en los siguientes aspectos:
El problema no es sencillo de resolver, tampoco es exclusivo de Honduras, sin embargo se debe incluir esta temática en la planificación de estrategias con visión de futuro para configurar el plan de nación como el instrumento que resuelva estas dificultades que limitan el avance hacia un Estado Moderno (descentralizado). Condiciones del desarrollo humano en los Municipios La sociedad es la parte más importante del Municipio porque es el objeto del trabajo que desarrollan los gobiernos locales. No podemos completar el análisis del municipio si no profundizamos en las condiciones de sus habitantes constituidos integralmente como sociedad. En alguna forma el Municipio constituido como autoridad y como ente administrativo será siempre el reflejo de lo que es su sociedad. El Desarrollo Humano se concibe como el nivel de bienestar expresado en las personas individualmente, y en las condiciones generales de la sociedad en que se inserte. En el Informe Mundial de Desarrollo Humano, Honduras figura ubicada en la posición 116 entre 175 países; a nivel latinoamericano ocupa la posición 30, aventajando únicamente a Guatemala, Nicaragua y Haití. Esta es una posición intermedia pero no envidiable, ya que la condicen general en esta escala es de pobreza. Corresponde a los gobiernos, tanto a nivel Central como Municipal establecer en sus planes de trabajo acciones que busquen aportar soluciones a los problemas que plantea la sociedad o trabajar proactivamente por la oportunidad de promover acciones con visión de futuro, mas allá de las simples tareas de prestación de servicios. El huracán Mitch En los días comprendidos entre el 26 de Octubre y el 01 de Noviembre 1998, Honduras fue afectada por el Huracán Mitch. Este fenómeno meteorológico que alcanzó intensidad cinco, es decir, la medida de más alta intensidad de fuerza de un huracán, ha causado el desastre natural más devastador que se recuerde en la historia del país, el fenómeno tuvo un comportamiento imprevisible, aún para los científicos especializados, de curso errático, sus vientos alcanzaron velocidades de hasta 285 Km/h y las lluvias que lo acompañaron alcanzaron los 1,000 mm. El huracán entro por el Cabo de Gracias a Dios, luego se estacionó sobre la Isla de Guanaja y luego desviando su curso, fuera de toda previsión entro al territorio nacional por el puerto de Trujillo, ya convertido en tormenta tropical. Dentro de tierra firme hizo un recorrido devastador que duró tres días cuyo curso lo llevó a los departamentos de Colón, Olancho, Francisco Morazán, Choluteca, La Paz, Intibucá, Lempiras, Ocotepeque y Copán. Todos los 18 departamentos quedaron afectados por el huracán. Como consecuencia del paso del meteoro, se ha producido severos daños en la infraestructura física de los poblados, de la infraestructura de producción, de comunicaciones, social, de viviendas, obras de servicios públicos, edificios, etc. La dimensión de este daño físico ha ubicado al país en un retroceso histórico de por lo menos 35 años. Agregado al daño físico hay que agregar las secuelas en la actividad, económica, el bienestar social, por la secuela de los efectos posteriores en la pérdida de exportaciones, pérdida de puestos de trabajo, falta de atención social, etc. y el efecto sicológico mismo. Las acciones de gobierno han cambiado de rumbo y enfoque. Antes del huracán el rumbo de las acciones se encaminaba a reforzar la capacidad económica en el contexto de la globalización, ahora las acciones se encaminan a hacer la reconstrucción para restablecer la capacidad económica, social y las condiciones del ambiente y recursos naturales. La evaluación preliminar de daños y sus repercusiones refleja lo siguiente: Daños personales
Estructura de vivienda
Sistemas de agua potable
Servicios de salud
Servicios educativos
Comunicaciones
Recursos Naturales
Agricultura y otras actividades (áreas afectadas de cultivos importantes)
Estructura general dañada de las ciudades
El huracán Mitch ha roto el equilibrio de vida de muchos municipios, lo que significa que el proceso de reconstrucción en estos casos no será el de reedificar o reparar lo destruido, sino que hacer diseños y planes para cambiar substancialmente las actividades sociales, económicas. Las acciones de los gobiernos locales han cambiado de prioridad e incluso algunas actividades que no era necesario ejecutar, ahora forman parte de la agenda de actividades prioritarias. En este sentido se aprecia que las autoridades municipales han tomados acciones para afrontar este nuevo reto, surgido del desastre. Conclusiones Preliminares La importancia del análisis radica en hacer una ubicación lógica de los elementos analizados, pero sobre todo la interrelación enfocada a la obtención de resultados en el inmediato, mediano y largo plazo. Creemos que en el caso de Honduras se dan todas las condiciones para que se logre este propósito. El primer enfoque cuando se analiza al Municipio debe ser precisamente el de conocer la realidad humana del mismo, particularmente las condiciones que ha dejado el huracán Mitch; ninguna de las acciones de gobierno puede partir de un enfoque que no se centre en las personas, particularmente cuando ha sucedido un fenómeno natural que ha afectado profundamente a las personas y la condición del tejido social al que pertenece. El análisis tradicional del municipio ha generado documentos en los cuales se ve al municipio como una estructura orgánica y funcional en el sentido administrativo, político, generador de servicios y productor de obras, sin enfocar este estructuralismo hacia factores mas integrales de naturaleza humana como el bienestar general de la población, sus condiciones de salud, sus posibilidades de alcanzar de éxito formativo y de las posibilidades de mejorar el disfrute de los bienes que llegue a poseer. Se Ha Visto Al Municipio Como Un Fin y No Como Un Medio, Como Un Instrumento. Hemos preparado el presente análisis para dejar entrever las posibilidades que tiene el Municipio para alcanzar estos objetivos de Desarrollo Humano. Para hacer todavía más concluyente este propósito reservamos los espacios para comentar sobre las acciones municipales realizadas y por realizar: Plan de Emergencia Municipal Que contiene la definición de tareas prioritarias inmediatas a los sucesos devastadores y que buscan salvaguardar la integridad física de las personas. Este plan señala como actividades básicas de este proceso las siguientes:
Plan de reconstrucción municipal Este plan analiza la situación dejada por el huracán y establece prioridades de trabajo estratégicamente definidas con objetivos de mediano y largo plazo. Las acciones prioridades del plan son:
Encontramos de particular importancia el programa de vivienda municipal, que es una de las prioridades que manejan los municipios, por cuanto la presión de la vivienda para familias de bajos y escasos recursos recae siempre sobre las municipalidades. Los Municipios hacen esfuerzos ante organismos de cooperación porque se enfoquen recursos para la solución ordenada de esta problemática. Conclusión fundamental En base a los elementos analizados establecemos como conclusión que el Municipio hondureño, si bien afronta problemas serios problemas en cuanto a la condición del desarrollo humano desequilibrado dentro del país, de deficiencias en el orden administrativo, de limitaciones en cuanto a acceso a la capacitación, de insuficiencia de recursos para la inversión, del problema de la resistencia a la descentralización, también es cierto que plantea oportunidades y aperturas para cumplir con el marco de competencias que le asigna su Ley. El montaje del municipio como un instrumento de la administración pública eficiente radica en primer lugar en la formación de sus recursos humanos y particularmente de sus líderes de quienes se espera no solo el liderazgo carismático o emotivo, sino también capacidad planificatica/propositiva y sobre todo capacidad de ejecución. Sintesis De Recomendaciones Conceptualmente
En lo administrativo
En lo financiero
En lo jurídico
En lo político
En cuanto al Desarrollo Humano
El Rol De Las Organizaciones No Gubernamentales Las ONG’s son instituciones asociadas a la sociedad civil, en nuestro país han jugado un rol efectivo en varios temas de desarrollo, sin embargo quedan algunos espacios que deben ser atendido con mayor profundidad. Cabe destacar el trabajo que se ha realizado en campos de la ecología, de los derechos humanos, de la participación ciudadana, y otros campo relacionados mas cercanamente a los aspectos sociales, sin embargo es necesario que se generen nuevos programas y acciones en los campos de la salud, la educación y el de los apoyos a los procesos económicos en materia de tecnología apropiada, democratización del crédito, formación de capacidad organizativa para empresarios micros y medianos, capacitación sobre manejo de la promoción de productos y de ubicación de mercados. Es necesario también que el trabajo que realicen las ONG’s tenga profundidad en cuanto a los contenidos, a los resultados y al seguimiento que deba darse a los diferentes programas a efecto de conocer y evaluar los impactos de transformación que han producido dentro de la sociedad. For more information on the workshop, contact |
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Nicaragua, May 2000 - Honduras, February 2000 - Stockholm, May 1999
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