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"reconstruction must not be at the expense of transformation" Los roles y relaciones
entre los Fondos de Inversión Social, los Gobiernos Locales y la ciudadanía en
Centroamérica Introduccion El municipio centroamericano ha evolucionado durante la última década. Hoy tenemos un Gobierno municipal que es producto de la elección popular. La democracia local exige perfección. En ese sentido es necesario complementar la democracia representativa con la democracia participativa. En el fortalecimiento del gobierno municipal la participación ciudadana es indispensable. Este es el gran reto de la democracia centroamericana. Actualmente, en el marco legal municipal existente así como con las reformas de los códigos municipales que se están promoviendo en la región, se están ampliando los espacios de participación ciudadana, para que la comunidad pueda canalizar sus demandas genuinas y participar activamente en su propio desarrollo. El FIS por su posición privilegiada puede promover el fortalecimiento de esa democracia local, vinculando a la comunidad y al gobierno local, legitimándolos uno frente al otro. Al fortalecer la relación entre el gobierno municipal y la comunidad el FIS se está garantizando un municipio con capacidad de respuesta y una ciudadanía con voluntad para pagar los costos que conlleva la inversión social. Desde un enfoque que busca la eficiencia el FIS debe coordinar con otras instituciones del Gobierno central y con la misma muncipalidad, acciones para hacer más eficiente al Gobierno municipal, principalmente en lo que se refiere a la generación de recursos: mejorar su catastro y su capacidad de recaudo, modernizar arbitrios, hacer eficiente las tarifas por servicios, en fin reorganizar la tributación local tan baja en la región. Asimismo, debe tomarse medidas para complementar la capacitación administrativa, técnica y gerencial del municipio. En ese sentido, FEMICA ha insistido que la modernización del Estado centroamericano requiere integrar al gobierno municipal, dentro de una visión de conjunto nación/municipio/comunidad, en el que el Gobierno municipal se responsabilice del desarrollo de su comunidad. Entre sus grandes retos debe priorizar la generación de empleo local. No hay que olvidar que a pesar de la evolución del municipio en Centroamérica los municipios en la región se caracterizan por su atomización, la mayoría son rurales y tienen altos índices de pobreza. De ahí que toda estrategia de desarrollo debe considerar al 70 por ciento de población que está en estado de pobreza en nuestra región. El único socio que tiene el gobierno central que puede generar recursos propios para la inversión, es el Gobierno local. Y eso no ha sido tomado en cuenta en el abordaje del combate a la pobreza. Sin embargo esto también requiere de compromisos y responsabilidades de todos. Uno de los grandes temas que debemos abordar es que el sistema tributario local en la región es uno de los más bajos en relación al PIB. Tenemos que Guatemala y El Salvador registran una carga de 0,1 y 0,2 por ciento; Costa Rica, Panamá y Honduras, del 0,4; 0,5; y 0,8 respectivamente. Nicaragua presenta una situación extraordinaria al tener una presión tributaria del 2,08 por ciento. El gran reto es generar un nuevo ordenamiento tributario local para incrementar los ingresos locales que conlleven al fortalecimiento del ahorro interno con miras a capitalizar la inversión social. Si mejoramos el recaudo, si modernizamos arbitrios y si se le da la capacidad a los gobiernos locales de revalorizar las propiedades en el marco del impuesto territorial, los recursos serían mayores. Ese gobierno local fortalecido podrá entonces cofinanciar obras del FIS y permitirle a este último dar el salto cualitativo para convertirse en instituciones cofinanciadoras y no como se viene dando en la mayoría de países, donde los Fondos de Inversión Social financian la casi totalidad de las obras porque el aporte de la comunidad viene siendo simbólico. También debemos preocuparnos porque la transferencias que recibe el gobierno municipal del gobierno central sea directa, puntual y automática, de tal manera que le permita al gobierno local tomar en cuenta estos recursos en la planificación de sus obras de inversión, principalmente para el municipio más pobre que depende principalmente de esta transferencia. Tenemos que estar claros que el gran problema para hacer sostenibles y operativas las obras del FIS radica en la falta de recursos. No podemos seguir creyendo que la responsabilidad es exclusiva de la comunidad. Compartimos el hecho de que no todos los municipios tienen la capacidad de asumir la dinámica del desarrollo. Habrá municipios que no tienen el entorno favorable para un desarrollo económico, y por lo tanto no contarán con las condiciones financieras favorables para un recaudo de impuestos que propicien ese desarrollo. También encontraremos comunidades que no tienen capacidad de pago para una tarifa justa (basada en el costo/beneficio) por lo que deben subsidiarse los servicios. Pero estamos seguros de que todos los municipios tienen la capacidad de concertar sus propias prioridades. Cualquier estrategia que promuevan los gobiernos debería estar encaminada a apoyar prioritariamente a los municipios que tienen la potencialidad para desarrollarse, de tal manera que estos induzcan al desarrollo de los menos favorecidos y favorezcan la replicabilidad. Lo anterior no significa postergar a los municipios pobres. Por el contrario se considera necesario establecer mecanismos idóneos para su situación, que se traducirán en algunos casos en redistribución de ingresos. Un ejemplo típico de esto es con relación al impuesto territorial que por su propia naturaleza favorece a unos y perjudica a los más pobres. En Costa Rica, el 8 por ciento que recaudan las municipalidades de ese impuesto se distribuye entre los distritos más pobres. Podemos ser muy creativos en ensayar diferentes fórmulas que coadyuven a que la brecha entre municipios no continúe profundizándose. Existe otro mecanismo que puede ayudar a compensar los desequilibrios entre municipios, tales como, el asociativismo. Este mecanismo puede ser muy efectivo ya que propicia una combinación de municipios pobres y menos pobres para suplir algunas necesidades. Ejemplos de esto podrían ser compartir sistemas de agua potable, de tratamiento de desechos, y aún sistemas administrativos cuando no exista la capacidad para manejarlos. Otro tema importante de profundizar es la viabilidad de incorporar a los FISES en proyectos productivos. Para FEMICA, este tipo de proyectos debe estar presente principalmente en los municipios más pobres, en donde debe ponerse énfasis en las personas para que generen producción agrícola para su sostenimiento y de ser posible excedente que les permita mejorar su situación económica. En algunos casos particulares podrá explotarse la manufactura de artesanías típicas, en otras se podrá fomentar la creación de microempresas. En el caso de los municipios con mayores capacidades, deberá incentivarse ideas de inversión que fomenten el surgimiento de empresas que aprovechen materias primas locales y que alienten el surgimiento de nuevos empresarios. La inversión de los FISES en área productiva generará empleo permanente que debe ser una de las metas de los FISES. Debemos estar claros que para que el gobierno local y la comunidad participen deben tener incentivos y el mayor incentivo es no dejarlo al margen del accionar de los FISES y en este sentido presentamos la siguiente propuesta: Propuesta de FEMICA para Vincular a los Fises con El Gobierno Local y las Comunidades En Centroamérica se han realizado una serie de foros para evaluar el trabajo de los Fondos sociales y discutir algunas acciones a futuro. En el último taller celebrado en El Salvador del 14 al 17 de abril se llegó a una serie de afirmaciones algunas de las cuales tienen un especial significado para FEMICA. Se subrayó que los FISES reflejan los contextos en los que se desarrollan y como tal son diferentes entre sí, sin embargo mantienen en común lo siguiente:
Entre las conclusiones principales tenemos:
Tomando en cuenta los resultados de los diferentes talleres y tomando en consideración el criterio de los alcaldes, especialistas en la materia y el accionar de los FISES en la región, FEMICA ha estructurado una propuesta práctica para vincular al gobierno municipal, la comunidad y los Fondos, respetando su naturaleza, objetivos y las particularidades del país donde están insertos. Algunos elementos incluidos en la propuesta teóricamente están considerados en la experiencia de Honduras, el cual es el único FIS que viene trabajando con el gobierno municipal y ha generado una rica experiencia en esta relación. La propuesta se basa en que el traslado de la priorización, ejecución y supervisión se hará de manera gradual, tomando en consideración la capacidad demostrada por la municipalidad y el interés de la comunidad. Algunas de las condiciones que deben prevalecer para ejecutar el trabajo conjunto deben ser:
Debe trasladarse competencias de los FISES con sus respectivos recursos y capacitación a aquellos gobiernos locales que cuenten con un entorno favorable y con el potencial para incrementar sus propios recursos. Para que pueda darse una transición efectiva de recursos y competencias de los Fondos sociales, deben producirse una serie de acciones y compromisos de los diferentes actores. Ese traslado deberá estar en función de la evolución de la capacidad de las municipalidades de ir absorbiendo las competencias y manejo de recursos de los FISES. A mayor capacidad gerencial, técnica y financiera, podrán irse trasladando competencias que ejecuta el FIS. Las acciones, mecanismos y compromisos básicos de los actores se pueden sintetizar en los siguientes:
Para formalizar el trabajo conjunto entre actores y facilitar la coordinación de acciones a nivel local, debe realizarse un acuerdo marco y acuerdos específicos entre los mismos. En aras de una mayor coordinación en el trabajo conjunto entre el FIS y el municipio, la Asociación Nacional de Municipios y el FIS firmarán un Convenio general en donde se clasifican los municipios según el indicador de pobreza, en tres categorías que servirán también de base para establecer el porcentaje de contraparte de los actores para la ejecución de los proyectos. Se definen compromisos generales de ambas entidades que garanticen la ejecución de los proyectos y se comprometen ambas partes a estimular los procesos de cambio que conlleven al fortalecimiento del gobierno local y la comunidad. El segundo paso, consiste en la firma de un Acuerdo Marco entre el FIS, la municipalidad y los Ministerios de línea. Esta es una declaratoria de buena voluntad por lo tanto no estarán identificadas las obras que se van a realizar, pero sí debe quedar claro el aporte y las responsabilidades de cada actor. La "canasta social de financiamiento" continuará siendo estructurada sobre la base del indicador de pobreza, de tal manera que los municipios menos pobres aportarán una cantidad igual a la aportada por el Fondo; en los medianamente pobres el aporte se reduciría a una tercera parte del municipio contra las dos terceras partes del fondo y en los más pobres el aporte municipal alcanzaría una cuarta parte y tres cuartas partes provendrían del Fondo. Se establecerá el compromiso de los ministerios de línea en el caso que corresponda, de equipar con personal, mobiliario e insumos las obras que se construyan con el Fondo y de asegurar el funcionamiento adecuado de las mismas. Esto resulta especialmente importante en los países donde aún no se hayan descentralizado estos sectores. También quedarán estipulados algunos compromisos técnicos y administrativos de la municipalidad, como los adquiridos por el FIS, tal como, el componente de capacitación, de preinversión y el compromiso de avalar el Plan de Inversión del Gobierno Municipal concertado y priorizado con la comunidad. El tercer paso es la firma del convenio entre la municipalidad y el FIS por obra a ejecutar. El acuerdo específico incluiría entonces, al menos los siguientes elementos:
Es de hacer notar que aunque la comunidad comience a pagar el proyecto hasta que se beneficie del servicio, su compromiso se establece previo a la ejecución de la obra, cuando se somete la misma a concertación. La representación de la comunidad usuaria del proyecto debería estar estructurada formalmente antes, durante y después de la conclusión de la obra, para asegurar la sostenibilidad de la misma. La representación de la comunidad para la realización de la obra se asegurará mediante un comité de apoyo el cual se estructurará con representantes de los usuarios de la obra y de la municipalidad en el mismo cabildo o mecanismo de participación en el que se concertó la obra. Este Comité de apoyo tendrá como funciones principales la identificación de todos los beneficiarios directos de la obra a través de un censo, en el cual se identifica además la disponibilidad de mano de obra de parte de los mismos para destinarla al proyecto. Algo de especial importancia es que el Comité de apoyo deberá ejercer la función de Contraloría Social en la construcción y supervisión de las obras y podría ampliarse su función a ejercer auditoraje social, en el caso en que la municipalidad manejara los recursos de inversión social. Posterior a la construcción de la obra el Comité continúa su liderazgo para motivar y coordinar el pago por parte de los usuarios de los servicios y para monitorear la adecuada operación y mantenimiento de las obras y ejercerá vigilancia para la protección de las mismas. La priorización de obras del municipio debe ser efectuada por el Gobierno Local y la ciudadanía. Para impulsar el desarrollo es necesario que los gobiernos locales definan estrategias que impriman dinamismo al mismo. En este sentido, entendemos que los proyectos a ser financiados con recursos sociales no se deben improvisar. Por el contrario, deben ser el producto de una planificación participativa por parte del gobierno local y sus comunidades. Las municipalidades son entes ideales para liderar la planificación participativa de tal manera que pueden estructurar planes de inversión concertados y priorizados con la comunidad, tomando en cuenta los recursos disponibles; este plan de inversiones debe ser incorporado a los presupuestos anuales que por ley las municipalidades del istmo deben manejar. Este modelo de planificación conllevará a superar la visión cortoplacista que afecta a la mayoría de los gobiernos locales e inducirá la visión de futuro del municipio apreciada por sus propios residentes. Cuando no existan en el municipio planes de inversión municipales concertados y priorizados con la comunidad, la municipalidad debe convocar a cabildo abierto, audiencia pública u otras formas que su marco legal le permita para convocar a los beneficiarios ante los que debe exponer su idea de proyecto; si a la comunidad le resulta de interés y la aprueba, el proyecto debe continuar adelante, caso contrario la municipalidad deberá respetar la voluntad popular, recoger las ideas de proyecto que proponga la comunidad y evaluarlas si resultan estratégicas para el desarrollo del municipio. En el ciclo del Proyecto debe ser la municipalidad con la auditoría social de la comunidad beneficiaria quien maneje los recursos y contrate la ejecución de las obras. Una vez que un proyecto ha sido aprobado por la comunidad beneficiaria, la municipalidad debe proceder a elaborar o contratar los estudios de preinversión correspondientes (estudio de elegibilidad, memoria técnica y diseño final de las obras). Si lo hace directamente, el FIS debe incluir un componente que financie y capacite al municipio en la elaboración de los estudios mencionados. Esta modalidad viabilizará la ejecución de las obras y dejará en la municipalidad la capacidad instalada para formular y evaluar proyectos. Para que pueda implementarse se necesitará que los Fondos de Inversión Social amplíen su menú de proyectos en lo que se refiere a la parte de preinversión y capacitación. Los alcaldes o los concejos reclaman la ejecución de las obras, sin embargo no creemos conveniente que ellos asuman esta función, a menos que no haya quien lo efectúe en la comunidad. La meta debe ser generar empleo en la comunidad, fortalecer el sector privado, para lo cual se debe dar oportunidad a contratistas locales o a las organizaciones no gubernamentales, para ejecutar las obras. De esta forma se estaría garantizando el uso de material y mano de obra local, lo que abarataría los costos e involucraría a la comunidad. Una vez terminada la obra, el departamento de obras y servicios públicos municipales absorberá la responsabilidad de operarla y mantenerla, en coordinación con el Comité de Apoyo pactado en el Convenio Marco. El traslado de la ejecución de las obras a los gobiernos locales y sus comunidades deberá acompañarse del traslado de los recursos para exponerlos a una administración transparente, lo cual constituye un incentivo para que aporte su contraparte y se responsabilice por la sostenibilidad de las obras. La pregunta clave es como manejar con transparencia el uso del recurso. La respuesta está en la comunidad, que es la que debe ejercer la auditoría social. En este sentido, el traslado del ciclo de proyecto al Gobierno local y sus comunidades, deberá implicar la capacitación y entrenamiento pertinente, tanto para el manejo eficiente y transparente de los recursos, como para el manejo técnico del proyecto. Es en este aspecto que debe contribuir el FIS, para que se produzca una transferencia de conocimiento y tecnología. Esto se logra mediante un proceso de "aprender haciendo" y no mediante un intercambio de personal. Si bien, este planteamiento está orientado a los municipios con potencialidad de desarrollo, los menos favorecidos no serán privados de participar en diferentes etapas del ciclo del proyecto, según la complejidad de la obra. Hay muchos argumentos por parte del Gobierno central en contra de la participación del Gobierno municipal en las obras del FIS, entre ellos la politización y la corrupción. Sin embargo, debemos destacar, que ninguna de las dos es monopolio de los gobiernos locales. Se presta para la corrupción por ejemplo el hecho de que en los Fondos solamente se pueden utilizar contratistas privados. Ello ha producido en muchos casos un clientelismo de amigos y parientes que se están beneficiando de estos fondos. Existe politización puesto que desde el momento en que responden al Poder Ejecutivo, son altamente sensibles a constituirse en instrumentos políticos, porque atienden a necesidades urgentes de la comunidad. No constituye excepción que algunos presidentes de los FISES han hecho su propia agenda política. Por el contrario, a nivel local existen mayores ventajas para contrarrestar la posibilidad de corrupción y minimizar su riesgo. El Gobierno Local está totalmente expuesto a la comunidad, lo que facilita la creación de mecanismos para garantizar la transparencia y la eficiencia en el uso de los recursos tal como el auditoraje social y mayor transparencia en contratación y control en la ejecución de la obra. Es necesario que los FISES provoquen un impacto de desarrollo institucional en los Gobiernos locales. Este enfoque amerita un fuerte componente de asistencia técnica y capacitación para los gobiernos locales y la comunidad, puesto que estos serán los responsables de operar, mantener y sostener las obras que se realicen con fondos sociales. Este objetivo no implica que el FIS deba crecer en su aparato burocrático, para poder atender simultáneamente a todas las municipalidades de un país. Por el contrario, creemos que los FISES deben de reducir al mínimo sus estructuras administrativas y abaratar los costos de las obras, trasladando a otros agentes sociales locales, como las ONGs u otras organizaciones, las funciones de asistencia técnica y capacitación, siempre que tengan la capacidad para hacerlo. Esa capacitación también el FIS puede coordinarla con las diferentes instancias del Gobierno central que tienen presencia a nivel local, tales como, los Institutos de Fomento municipal donde estos existan, Ministerios o Secretarías de Planificación, los ministerios de línea, entre otros. En los países centroamericanos se está replanteando el rol de los Institutos de Fomento y Asesoría Municipal; su reestructuración y modernización. Este puede ser un momento oportuno para identificar la cooperación en asistencia técnica y capacitación que pueden brindar los Institutos para hacer exitosa la inversion social del FIS y la municipalidad. Estamos de acuerdo en que es indispensable que el municipio genere recursos, por lo tanto las áreas de capacitación deben subrayar, las finanzas municipales, catastro municipal, la recaudación de impuestos, tarifas, mecanismos de facturación, entre otros. También es obvio que se debe fortalecer al gobierno municipal en la administración gerencial, así como, en mecánicas de participación. Por otra parte, también puede aprovecharse de otras instancias intermedias que se han creado para beneficiar la descentralización, tales como los Consejos de Desarrollo en Guatemala, los Consejos Departamentales de Alcaldes de El Salvador, los Consejos de Distrito en Costa Rica, etc, para que la aprobación de proyectos se haga no en la capital, sino más cerca de los usuarios, para acortar el período de respuesta. También se puede evaluar la posibilidad de que estas mismas instancias puedan encargarse de algunas fases en el ciclo del proyecto que los municipios más pobres no puedan asumir. Los Gobiernos Locales deberán constituir con sus propios recursos, el Fondo Social Municipal para capitalizar la inversión social. Los gobiernos locales para poder cumplir con el papel que se les ha asignado a través de este modelo, es necesario que capitalicen un Fondo de inversión social al interior de la municipalidad el cual tendrá su aplicación para la sostenibilidad de las obras o en la ejecución de otras prioritarias que no haya capacidad económica para ser cubiertas por los fises. Para lograr su objetivo el fondo social municipal deberá estar constituido con recursos de la municipalidad y comunidad beneficiaria y su operación deberá ser debidamente reglamentada y sujeta a control por el auditoraje social. Los recursos municipales provendrían del ahorro corriente, de las transferencias gubernamentales y de cualquier otra donación que reciba la municipalidad; los recursos de la comunidad podrían originarse de los aportes de los beneficiarios, de las disponibilidades de las organizaciones vecinales beneficiarias, o de otras fuentes. Los porcentajes de participación estarán determinados dependiendo de la capacidad municipal y de los beneficiarios; pero se considera que al menos deberían cubrir por parte de los beneficiarios, una tercera parte del monto del Fondo. Como se desprende de lo anterior, el desarrollo institucional del municipio será la mejor forma de asegurar que las obras que se realicen con fondos sociales tengan el impacto esperado y a la vez dejen la capacidad instalada a nivel local para cuando ya las condiciones no hagan posible la presencia del FIS. For more information on the workshop, contact |
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Nicaragua, May 2000 - Honduras, February 2000 - Stockholm, May 1999
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