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対話による開発
パナマのダリエン県に見る事例：もっとも困難な状況にあっても、人々は開発に関与し、開発をすすめていくことができる |
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漁業組合としては水揚げした魚を貯蔵する場所が必要と、プログラム担当官に説明する漁業組合長
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ロジャー・ハミルトン
中米を南に車を走らせ、パナマのダリエン県に入ると、パンアメリカン・ハイウェイは道幅も狭い未舗装路に変わり、そしてヤヴィサと呼ばれる小さな村に行き着く。その向こうには、森と有名なダリエン・ギャップ（地峡）の水路が広がる。これは、アラスカからティエラ・デル・フエゴに至るハイウェイで唯一道が途切れる箇所である。
ダリエン県は、道路の終点かもしれないが、同時に、社会経済開発を成し遂げ、豊かな自然環境を保全しようという地球規模の努力の先頭に立つ存在でもある。
「ダリエン県は、人口過疎、広大な土地、豊かな生物多様性、未整備のインフラなど、あらゆる要素をいかに組み込んでいくのか、その実験室である。」と述べるのは、ダリエン持続可能開発プログラムの事務局長ホセ・マヌエル・ペレスである。米州開発銀行からの7,040万ドルの融資を受け、プログラムは、いかに一連の適切なインフラ・プロジェクトや生産的なプロジェクトが、かつて例がない地元の参加を得て、急速な変化を管理することができるかを示している。
ダリエン・プログラムはさまざまな目標を持っているが、基本理念は参加である。IDBとパナマ政府は、早い段階から、プログラムは地元住民の支援が得られる範囲で成功するだろうとの結論に至っていた。逆に言えば、地元住民は、プロジェクトの設計・実施に関わって初めて、プロジェクトを支援するだろう。
プログラムは、道路や空港の建設、水道や送電網の整備、教育訓練、制度強化、天然資源の管理、環境保全、土地所有権の付与など従来の活動の域をはるかに超えるものとなるだろう。もちろんこれらはそれぞれ、ダリエン開発というジグソーパズルの不可欠なピースであることは間違いないが。プログラムの真の課題は、コミュニティ・グループ、NGOおよび県内の各自治体とたえず対話を重ねながら、これらの活動すべてを調整していくことであろう。
複雑な実験場
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ダリエン県の有名な生物多様性を代表する竜骨のようなくちばしを持つオオハシ（上）とコンゴウインコ
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持続可能な開発の実験室として、ダリエン県が唯一提供できないものは、単純化され、制御された条件である。ダリエン県は、山ほどの問題を抱えた、複雑きわまりない地域なのである。
パナマ国内最大の県であるダリエンは、また、貧困の指標が国内でもっとも高く、森林破壊がもっとも深刻に進んでいる県でもある。これらの問題の主因は、年間4.5％と、これも国内最大の増加率を記録している人口増加にある。この20年の間に、県の人口は3倍の6万人に膨れ上がった。
人口流入に伴い、土地や資源を巡る争いは激化する。新たな居住者の大半は、国内各地からやって来たラ米系の入植者である。土地を求め、よりよい生活を希求する彼らの野心は、多くの場合、先住民社会の利益と真っ向から衝突する。地元社会は、今や組織化され、発言力も持っている。ダリエン県の太平洋・カリブ海沿岸では、アフリカ系ラ米人社会の間に、漁業を中心とする地元経済がパナマ・シティからの大型船に脅かされているとの懸念が広がっている。
ダリエン県の南に位置するコロンビアでは内戦が続いているが、その影響が近隣に広がるのに伴い、厄介な問題が起きる可能性も増す。新聞には、反政府勢力と難民双方による越境侵入のニュースがたびたび報道されている。また、麻薬密売人も、ダリエン地域の森を抜ける陸路や辺鄙な水路をいつも利用している。
最後に、環境上の対立もある。貴重な樹木の大半は何年も前に森林からかすみ取られてしまったが、牧草地や耕作地にするための土地の開墾は今なお進められている。とはいえ、残っている森林は、主に先住民の土地やダリエン国立公園内にあり、南北からの動植物用の移動地帯として特別な地位を保有している。この地域の優れた生物多様性が認められて、ダリエン国立公園は、ユネスコの世界遺産と人類・生物圏保護地域に指定されている。
国際的模範
ダリエン・プログラムのペレス事務局長は、南アフリカのヨハネスブルクで開催された国連の持続可能な開発に関する世界サミットから帰国したばかりである。事務局長が会議場を歩き回り、参加者と話を交わしてみてわかったことは、意外にもダリエン・プログラムは世界でもほとんど例を見ない取り組みであるということだった。
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「ダリエン・プログラムはすべてを組み込む。」と語るペレス事務局長
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「私が出会った人たちは皆、私たちが取り組もうとしていることの複雑さに感銘を受けていた。」と事務局長は言う。「私たちは、地域住民が自分たちのニーズをはっきりと主張する能力を強化しようとしている。プログラムのさまざまな側面の中でも、この点を私はもっとも誇りに思っていると、彼らには説明した。」プロジェクトに対する、IDBによる資金供与の承認を待たずに、45回あまりにわたってワークショップを県全域で開き、これらのワークショップで行われた議論を基に、プロジェクトの数多くの具体的な事業を策定したのである。
現在プログラムの進捗状況については、草の根団体、先住民グループ、政府機関およびNGOの代表およそ80名で構成する地元諮問委員会（LAC）が監視に当たっている。加えて、県の行政単位毎に設けられている29の地元委員会が、進行中の事業の監視を行っている。
県自体においては、プログラムの本部は、広大なコミュニティであるメテティに置かれている。本部に駐在するLACコーディネーターのエドウィン・ラミレスは、多数の政府機関と活動を調整するのが難しいため、水道設備、橋、農村部の電化網、保健所やさまざまな工事の実施に遅れが出て、プログラムに支障を来していることを認めた。しかし成し遂げられたことも数多い。「ダリエンはもはや見捨てられた県ではない。」とラミレスは言う。「政府とIDBが8,800万ドルをダリエンに投入するとき、これはきわめて重要な引き金となる。」
これまでに例を見ない規模でコミュニティ・レベルでの協議が行われ、これは国内だけでなく国際レベルにも及んでいる。すでに8回にわたりパナマおよびワシントンDCの両方において諮問委員会が開かれ、社会経済発展と環境保全の調和を図るために広範な政策の見直しが行われた。委員会には、国を代表する委員として、政府、カトリック教会、NGOおよび先住民社会の代表者が、また、国際委員として、ザ・ネイチャー・コンサーバンシー、スミソニアン協会、国際自然保護連合および中米環境・開発委員会の幹部代表が参加している。
両刃の剣である道路
プログラムの核心は市民の参加であるが、プログラムの顔は道路、具体的に言えば、ヤヴィサを終点とする196キロのパンアメリカン・ハイウェイの舗装である。これまでにおよそ37キロの舗装工事が完了した。地元委員会のメンバーが工事の監視に当たっている。
単純な土木プロジェクトとして考えると、道路は多くのニーズが満たされ、一部には利益をもたらすものの、間接的には著しい環境破壊をもたらす両刃の剣となろう。このプログラムの重要目標は、そのようなことが決して起こらないようにすることである。
多くの場合、これは既存の規則を厳重に執行することを意味する。たとえば、横方向道路を建設した建設会社は、環境被害を引き起こした罪で罰金を科せられた。道路が及ぼす影響を制御するもうひとつの方法は、公園や先住民保有地の境界を画定して、土地所有者に権利証書を発行することである。この1年間に、（ダリエン県外ではあるがプロジェクトの対象地区となっている）アルト・バヤノ地域にある3万2,000ヘクタールの土地が区画され、権利証書が発行された。次の目標は、ダリエン県内の40万ヘクタールの土地である。
道路工事については、土地を巡っての紛争が解決に動き出して初めて、着手が認められる。紛争の中には暴力的なものもあるが、大半は、先住民グループのために確保してあった土地に侵入してきた入植者に関わるものである。入植者と先住民の両方が、自分の立場を裏づけるためにパナマ法を引用している。
「入植者たちとの対決に、私たち3,000人全員が出ていって、一対一で闘うべきだろうか。」とクナ先住民社会のリーダーであるペドロ・エスキヴェルは言う。「そうすべきではない。私たちはこうしたことには全くうんざりしている。紛争を解決するのは、政府の仕事だ。」
こうした難しい仕事の一部は、ダリエン・プログラムの委託を受け、利害関係者間の合意形成を任された仲裁人の責任となっている。その仕事は複雑でなかなか思い通りにならない。ある事例では、クナの住民と入植者の間で協定が締結される一歩手前までいったものの、土壇場になってクナ側の交渉者が自分達の評議員会と協議する必要があると判断した。2回目の交渉の後で、クナ側は、パナマ大統領に直接話をするまでは最終決定を下すことはできないと主張した。
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「私たちはもはや見捨てられていない。」と語るコーディネーターのラミレス
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地元社会とプログラムとの話し合いでは、幹線道路だけでなく、さまざまな道路のことが常に議題にのぼる。地元諮問委員会（LAC）の多くのメンバーは、プログラムは「生産道路」に資金を供与すべきと主張している。彼らは、新たな入植地や森林破壊の進行を懸念する環境保護主義者の反発を招かぬよう、アクセス道路や侵入道路という呼称を使わないように気をつけているのだ。
地元住民は、これらの道路は、未舗装の道が泥道と化す雨季に作物を市場に運ぶのに不可欠と考えている。道がよくなれば、子ども達の通学にも、病人を医療センターに連れていくにも、必需品や物資を顧客に届けるにも楽になるだろう。
「私たち農民は、刈り取り、燃やし、そして植え付けることから、略奪者と呼ばれている。」とLAC事務局長のオラシオ・ゴンザレスは言う。「しかし私たちとしても、耕作方法を変えたいと思っている。それには、生産道路が必要なのだ。」道路は、環境を破壊するのではなく、むしろ、狭い土地で生産を増大し、あるいは改良された牧草地で牧畜できるようになるなど、農民の役に立つだろうと、ゴンザレスは主張する。
生産道路が整備されようがされまいが、際限なき開発は、少なくとも原則として、土地利用管理計画によって防止できるだろう。プログラムでは、域内の重要区域を対象とした総合的な計画への資金調達を行っており、地主は、各自所有地のおよそ30％を森林として保全する計画を策定する方法を学んでいる。
この管理システムは、すでにIDBが資金供与している、グアテマラのペテン地域のプログラムで試験運用が行われている。（http://www.iadb.org/idbamerica/archive/stories/1998/eng/sr98e3.htmを参照。）
計画立案がどのように機能しうるかを学ぶため、ダリエン県の住民一行が、ペテン地域の住民を訪ねた。
カゴ細工から観光へ
エンベラ=ウーナーン保護区にある先住民居住区プエルト・ララ訪問の主たる目的は、コミュニティの参加を視察することであった。視察団は、有名なカゴ細工を営む村の女性たちを訪れ、話を聞いた。しっかりと編まれたカゴ細工は、凝ったデザインが美しく、その商品は、100ページを超すインターネットのサイトに掲示され、何百ドルもの値がつけられ売られている。プログラムの資金で雇用されているコンサルタントは、村の女性たちに、商品の多様化と繊維の原料である植物を保護する方法についてアドバイスしたという。「私たちは、彼女たちがすでにしていることを改良する手助けをしている。」と、プログラムのコミュニティ・コーディネーターを務めるマリア・ヴァスケスは説明する。
しかし、村人たちが本当に話したかったことは観光であった。2002年に入ってすでに200人を超す観光客が村を訪れ、10月にはさらに70人の観光客が見込まれているという。彼らは、ガイドの訓練とインフラ整備のためプログラムの支援を要望した。観光は当初の計画には入っていなかったが、ヴァスケスは「私たちは喜んで検討する。」と村人に伝えた。
プログラムと地元住民との対話は、次に、サンミゲル湾にある孤立した漁村ガラチネで続けられた。この豊かな海洋生態系は、数多くの種の生息地であるばかりでなく、エビ漁を営む漁師たちにとって魅力的な漁場である。漁業資源の調査一覧ができれば、科学的根拠に基づく管理計画の基礎を提供することになるだろう。
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「提案歓迎。」と語るコミュニティ・コーディネーターのヴァスケス
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プログラムのコミュニケーション担当専門家であるデメトリオ・オラシレギは、足をぬらすことなく彼の小さなボートから岸に飛び移った。ガラチネにはまもなく新しい桟橋ができる、と彼は説明した。桟橋と港は、県庁所在地であるラ・パルマと他の2つのコミュニティに対するプログラム事業のひとつでもある。
木製の小舟と水産資源が減る一方の漁場を頼りに、長年その日暮しをしてきたガラチネの漁師たちは、引き網のサイズや禁漁期を規定する新しい法律について不満を漏らす。「鰯がいなくなってしまった。」と、地元の漁業組合の長であるペドロ・メナは言う。「そして鰯と共に、大きな魚もいなくなった。」
しかし漁業が改善すれば、地元の漁師たちは、プログラム主催の一連のワークショップで学んだ新しい技術を使えるようになるだろう。たとえば、簡単な航行技術によって、漁師たちはさらに遠くまで漁に出て、ガソリンを節約し、より迅速に戻れるようになるだろう。船外エンジンの整備について指導を受ければ、漁師は自分でガソリンフィルターを清掃できるようになり、公海で座礁しても助けを待っている必要はなくなる。
漁師たちは、優れたビジネスマンになる方法も勉強した。「これまでは時間とガソリンをどのくらい投じているかを計算したことがなかった。」とメナは言う。「今では、損をしているのか、利益を出しているのかが、わかる。」
しかし、依然大きな問題が残っている、とメナは指摘する。第一に、漁師には、「継続性を与える」ためにさらにワークショップが必要である、とメナは言う。水揚げした魚を買手のために保管する貯蔵施設も猟師には必要である。
オラシレギは、魚を原料に新しい食品を作るコースに参加した女性グループの会長ガブリエラ・コルドバと面談した。彼女らはコロッケや魚の練り製品の調理について多くを学んだ、とコルドバは語ったが、実際に生産を始めるには、業務用のミキサーとグラインダ、それに冷凍庫が必要だった。プログラムは彼女たちを支援できただろうか。
多くの問題を抱える公園
ダリエン県の大半は急速な変化を遂げているが、県面積のおよそ3分の1は今なおほとんど未開のままであり、今後もそれは変わらないだろう。これこそが、コロンビアの国境沿いに広がる面積55万9,000ヘクタールのダリエン国立公園である。
中米最大の国立公園であるダリエン国立公園は、めったに訪れる人もなく、もっとも開発の遅れた地域のひとつでもある。もっとも近い警備員の詰め所や寄宿舎に行くにも、エンジン付の丸太舟で数時間（砂礫の浅瀬が浅すぎず、倒木が行く手をふさいでいなければであるが）かかり、さらにぬかるみの山道を徒歩で2時間かけてようやく辿り着く。
公園は、県と国にとって、すばらしい財産になりうるものである。その多様性豊かな動植物、とりわけ鳥は、世界各国から観光客を引きつけ、エコツーリズムの起業家にビジネスの機会をもたらし、ガイド、サービススタッフ、船頭、料理人などの雇用を創出するだろう。
しかし、現状では、アクセスが困難であり、施設はほとんど整っておらず、コロンビアとの国境を越えて内乱の影響が及ぶ可能性があるなど、公園は、観光客が望む以上のアドベンチャーに溢れている。
なによりも緊急に必要なのは、最新の管理計画である。このプロジェクトは、IDBが資金調達するプログラムの一部としてすでに着手されている。計画には、公園内および公園に近い8つのコミュニティに住む先住民の意見が反映されることになっている。
「彼らは、公園といかに共生していくかについて話し合った。」と、公園園長のフランシスコ・アルトゥロ・タングは、地域住民の意見が求められたワークショップに言及して語った。「彼らは新しい計画に乗り気だった。」と言い、これは通常そのような状況では生じないことだと言い添えた。しかし、いかなる制約も地元住民には最小限の影響しか及ぼさないだろうと彼は説明した。というのは、牧畜のために地域住民は森林を伐採しないし、動物の数を脅かすことなく生存のための狩猟を続けることができるからだ。さらに、住民たちは、狩猟や漁業規則を定めるに当って発言権を持つだろう、と園長は述べた。「『これが自分のものなら、その世話をしなければならない』と人々は言うだろう。」とタングは言った。
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「地元住民は公園の共同管理に当たるべきだ。」と語るタング公園園長
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園長は、住民が監視を手伝うことを望んでいるとし、「私の夢は、住民が公園を共同管理することだ。」と述べた。
現在公園には18人の警備員がおり、詰め所は4箇所設けられているが（昨年までは警備員は5人だった）、彼らはまだこのような広大な地域の監視を始めることすらできないでいる。とはいえ、彼らの努力は時に報われることもある。とりわけ夜間パトロールに出たときはそうだ。また、時には、観光客を迎え入れ、詰め所の寮に泊めることもある。しかし大方は、何とかやっていくことの方が大きな仕事だ、と警備員は言う。通信設備も限られ、ブーツやユニフォームなどの基本的な必需品も不足している状況で、効率よく仕事をすることは難しい。
政治と進展
ダリエン・プログラムは一つのモデルではあるが、完璧にはほど遠い。問題はあまりに大きすぎる。「持続可能な開発は未だ理論上の懸念にすぎず、現場で実践されなければならない。」とペレス事務局長は言う。ノルベルト・デルガド・パナマ蔵相のプログラムにおける個人的な指導力がさまざまな事業の推進に大きな役割を果たしているものの、あらゆる関係者の協力を得ることが、相変わらず悩みの種となっている。
たとえば、ダリエン県で頻繁に起きている問題は、荷物を積みすぎたトラックが引き起こす道路の損傷である。トラックの規制に計量所が設けられたものの、運輸省には計量所に必要な3人の要員を雇い、訓練する資金がない。プログラム側は給与の支払いを提案したが、訓練は依然として運輸省が行わなければならない。
もうひとつの問題は、地元コミュニティとの関係を維持することである。多くの技術者は、地元住民への対応に必要なコミュニケーション術に欠ける。さらに、最良の状況においてさえ、技術者は難しい立場にある。「技術者が、上からは仕事を達成するよう担当省庁から圧力を受け、下からはコミュニティの突き上げにあうため、物事が進展しない。」とマリア・ヴァスケスは指摘する。「彼らは板挟みになっている。」
地元住民も、ダリエン県の問題の多くについて、責任を共有しなければならない。たとえば、水資源の保全のため流域を保護し、水道の漏れを修理しなければならない。
理想的に言えば、プログラムは、道路やその他インフラに取り組む前に、土地利用の管理・保全計画を解決していたとペレスは指摘する。しかし、政治がこれを不可能にしたと彼は説明する。「人々は結果を見ることを望んだ。」と彼は続ける。「通常は増大する苦しみにもかかわらず、私たちは成果を上げており、そのもっとも目に見える成果のひとつは道路である。しかし、我々が言いたいことは、これは道路に関するプロジェクトではない、ということだ。プログラムは、地域に進歩をもたらすまったく新しい方法である。」
（原文をご覧になりたい方はhttp://www.iadb.org/idbamerica/index.cfm?thisid=1389をご参照ください。）
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