Cette boutade que répète la doyenne d'une grande faculté de droit au Salvador est celle d'un avocat sans emploi à l'égard d'un haut fonctionnaire qui lui est redevable.

Comme toutes les plaisanteries qui perdurent, celle-ci contient une part de vérité. Pour Emma Dinorah Bonilla, qui dirige la faculté de droit à l'Université centraméricaine José Simeón Cañas à San Salvador, elle résume un héritage scandaleux que ses collègues et elle doivent surmonter sans cesse au moment de former des avocats et des juristes en herbe. « Dans le passé ­ et pourtant nous avions des juges qui avaient suivi une très bonne formation ­ il est vrai que des juges étaient nommés pour toutes sortes de raisons qui n'avaient rien à voir avec leurs qualifications », affirme-t-elle.

Ce cliché selon lequel les juges incarnent le favoritisme politique est bien enraciné dans bon nombre de sociétés latino-américaines. Au Salvador, cela commence par le juge de paix. C'est un fonctionnaire local qui est souvent le premier interlocuteur des citoyens ­ et le dernier ­ dans le système de justice. Il y a peu de temps encore, les juges de paix au Salvador n'étaient pas obligés d'être avocats ou d'avoir fait des études de droit dignes de ce nom. Ce n'est pas nécessairement mauvais. Dans bien des pays, il existe une belle tradition : des juges de paix sans formation assurent des services juridiques élémentaires dans les régions reculées. Mais au Salvador, le jeu de nominations des juges de paix était politisé de manière tellement flagrante que le prestige de la profession avait été sérieusement entamé.

Les autres juges devaient certes avoir la qualité d'avocat, mais ils étaient nommés pour de courtes périodes et leur promotion était laissée à l'entière discrétion de la Cour suprême. D'emblée, cela ne posait pas problème, sauf que chaque nouveau gouvernement renouvelait entièrement la Cour suprême. Le pouvoir exécutif ou ses alliés triaient sur le volet les candidats à la magistrature, dont la confirmation ne demandait que la majorité simple à l'Assemblée législative. « Tout cela a causé une profonde défiance à l'égard du pouvoir judiciaire, qui est encore présente aujourd'hui », affirme Rafael Durán Barranza, président du Conseil judiciaire national du Salvador. « Les gens se méfient des juges, ceux de la Cour suprême aussi. Ils se méfient même des avocats. »

Jeter les bases de la confiance. Quelques-unes des réformes les plus radicales votées par l'Assemblée nationale salvadorienne sont destinées à rétablir la confiance des citoyens dans l'honnêteté et la compétence des juges et d'autres acteurs importants du système de justice.

D'abord, l'Assemblée nationale a pris des mesures pour mettre fin à l'asservissement financier et politique de la justice au pouvoir exécutif. Elle a révisé la constitution afin de faire obligation à l'État de consacrer tous les ans 6 % des recettes nationales au budget de fonctionnement de la justice. C'est l'une des proportions les plus importantes en Amérique latine. En plus de mettre le pouvoir judiciaire à l'abri des ingérences financières, cela donnait à la justice un budget prévisible qui lui a permis de revaloriser l'ensemble des salaires, de faire un effort financier en faveur des formations et des équipements neufs et de prendre en charge les frais de la modernisation administrative et des réformes ultérieures.

Un deuxième texte est venu renforcer le Conseil judiciaire national, chargé de faire contrepoids au pouvoir administratif concentré entre les mains de la Cour suprême. Comme dans bien des pays d'Amérique latine, la Cour suprême a de nombreuses attributions. Elle sélectionne les juges et décide de leur promotion, elle inscrit les avocats au tableau de l'ordre ou procède à leur radiation, ce qui peut donner lieu à des incompatibilités flagrantes.

Le Conseil a été créé pour remplir quelques-unes de ces fonctions et défendre les intérêts d'autres professions judiciaires. Il se compose de six représentants élus par les facultés de droit, par des associations d'avocats en exercice et par le ministère qui abrite les procureurs de la République et les avocats commis d'office.

Aujourd'hui, le Conseil est le gardien de la profession, il en défend l'entrée. Le premier échelon dans le parcours professionnel judiciaire, c'est le juge de paix. Aujourd'hui, seuls les avocats peuvent le devenir et ils doivent être reçus à un examen et suivre des formations dispensées par le Conseil. Le Conseil établit aussi la liste des candidats aux nominations et aux promotions des magistrats, il étudie le comportement des juges qui auraient commis une faute professionnelle ou qui sont accusés de corruption. Et il administre une école judiciaire.

Enfin, l'Assemblée a remanié de fond en comble la nomination des juges à la Cour suprême. Pour desserrer les liens avec le gouvernement, les quinze juges de la Cour suprême ont désormais un mandat de neuf ans. Tous les trois ans, il y a élection pour le tiers d'entre eux. Les pouvoirs exécutif et législatif ne jouent plus aucun rôle dans la nomination des candidats. En effet, deux listes de candidats sont dressées : l'une par le Conseil judiciaire national et l'autre dans le cadre d'élections nationales qui sont ouvertes à tous les avocats en exercice. Les candidats les mieux classés de chacune des listes forment ensuite une liste unique qui est présentée à l'Assemblée. Celle-ci doit confirmer cinq d'entre eux à la majorité des deux tiers (au lieu de la majorité simple).

Avec quels résultats ?Les nouvelles conditions de nomination ont subi une épreuve de vérité en 1994 lorsqu'elles ont été appliquées pour la première fois aux quinze sièges de la Cour suprême. La sélection s'est déroulée dans une atmosphère très tendue. Plusieurs juges sortants (qui avaient tous été nommés pendant la guerre civile) menèrent des campagnes très bruyantes pour conserver leur siège. Mais la première Assemblée de l'après-guerre, qui comportait un groupe de députés nouvellement élus représentant le FLMN, était beaucoup plus diverse qu'auparavant. En bout de course, aucun des quinze juges sortants n'obtint assez de voix pour se faire confirmer.

Ce qu'il y a de plus remarquable encore, c'est qu'aucun des nouveaux juges n'avait été accusé d'incompétence ou de corruption. Environ 75 % des avocats du pays allèrent aux urnes, et les candidats en tête de liste dont le nom fut soumis à l'Assemblée étaient considérés comme des professionnels honorables. « C'est là un immense progrès, fondé sur un mécanisme qui est infiniment supérieur à l'ancien », affirme Francisco Díaz Rodríguez, membre du Conseil judiciaire national qui, il y a peu de temps encore, dirigeait la FESPAD, une importante organisation de recherche et de promotion juridique à San Salvador.

La nouvelle Cour suprême s'est lancée dans la mise en œuvre de plusieurs réformes en chantier et commença à faire valoir son indépendance en matière de droit (voir article sur cette question). Les gens se mirent à parler de la justice comme d'un nouveau pouvoir en éclosion dans le pays. La classe politique, qui n'avait jamais accordé beaucoup d'attention au pouvoir judiciaire à l'époque où il lui était entièrement asservi, s'intéressa alors aux nominations. En 1997, le tiers des sièges de la Cour suprême devant être renouvelé, il fut question à l'Assemblée de « reparto », c'est-à-dire de la tradition selon laquelle les partis politiques se partagent à huis clos les postes clés selon les couleurs politiques des candidats. « Il y eut beaucoup plus de pressions, plus de manœuvres et plus de vetos » concernant les candidats des partis politiques cette fois-ci, affirme Díaz.

La réapparition des pressions politiques saute aux yeux dans d'autres domaines de la justice aussi. Les réformes avaient élargi les pouvoirs d'enquête de l'avocat général du Salvador (dont la confirmation exige aussi les deux tiers du vote de l'Assemblée) sur les méfaits qu'auraient commis des responsables privés ou publics (voir article). Les Salvadoriens furent consternés lorsque le premier avocat général à exercer ces pouvoirs fit emprisonner plusieurs membres de la Police civile nationale pour faux et usage de faux dans l'affaire très médiatisée d'un journaliste assassiné. Mais lorsque le mandat de l'avocat général vint à expiration en juillet dernier, l'Assemblée ne le renouvela pas, ce qui donna lieu à d'interminables négociations sur sa succession. À la fin octobre, le poste était encore vacant.

De nombreux observateurs y voient là la preuve que l'idée d'un avocat général puissant et indépendant gêne le pouvoir exécutif et l'Assemblée. « À mon avis, il y a une contre-réforme qui s'engage », affirme Benjamín Cuéllar Martínez, directeur d'un institut des droits de l'homme bien connu à San Salvador.

Lorena Peña, députée du FMLN, se dit préoccupée aussi. « Nous pensons que lorsque les postes clés sont attribués par « reparto », c'est le chemin de la corruption qui s'ouvre. » Mais elle stigmatise aussi son propre parti qui n'aurait pas pris le temps de bien examiner les dossiers des candidats. « Une majorité des deux tiers est impossible dans cette Assemblée sans le FMLN, précise-t-elle. Nous avons notre part de responsabilité dans certaines erreurs qui ont été commises. »

Ses aveux révèlent l'un des paradoxes de la réforme. Les Salvadoriens ne commenceront à faire confiance à leurs juges que lorsque les citoyens eux-mêmes, par l'entremise de leurs députés à l'Assemblée, exerceront la vigilance nécessaire pour moraliser les conditions dans lesquelles se font les sélections.