Peter Bate

La conférence, qui avait lieu quelques mois après l'échec de la Baie des Cochons, devait faire entériner l'Alliance pour le progrès. C'est le président américain John F. Kennedy qui en avait lancé l'idée. Il s'agissait d'un programme de 20 milliards de dollars, destiné à drainer des financements américains longs vers des projets de développement en Amérique latine.

Ernesto « Che » Guevara, d'origine argentine, président de la Banque centrale cubaine, prit la parole. Il demanda au sous-secrétaire d'État américain Douglas Dillon si Cuba allait bénéficier de cette initiative. Dillon répondit que ce pays insulaire ne pouvait pas y participer puisqu'il n'était pas membre de la BID. Sur ce, le chef révolutionnaire se lança dans une diatribe contre la BID. Il tourna en dérision cette institution vieille d'un an, qui s'attachait à financer la construction de w.-c. extérieurs. Il faisait allusion au fait que la Banque, dans ses prêts, mettait jusque-là l'accent sur des projets d'alimentation en eau et d'assainissement.

Lorsque Guevara eut fini, le président fondateur de la BID, Felipe Herrera, jeune avocat chilien qui avait des antécédents politiques socialistes, se leva d'un bond et se dirigea vers la délégation cubaine. « Vous avez tout à fait raison », dit-il, pointant du doigt le guérillero devenu gouverneur de banque centrale. « Nous sommes la Banque des salles d'eau. Nous sommes la Banque de l'eau propre, la Banque qui va protéger les nouveau-nés d'Amérique latine. Nous sommes aussi la Banque de l'intégration économique. »

Cette réplique laconique, c'est Arnold Weiss, ancien directeur du service du contentieux de la Banque qui la rappelle. Ses souvenirs figurent dans un ouvrage sur l'histoire de la BID, qui vient de paraître. Par cette réplique et le discours qu'il prononça ensuite, Herrera a défini avec force la mission de la Banque : favoriser le développement économique et social de l'Amérique latine et des Caraïbes, encourager les réformes qui s'imposent pour assurer le mieux-être des populations et une plus grande justice.

Pendant 40 ans, la BID a suivi cette voie. Elle a aidé les pays d'Amérique latine et des Caraïbes à moderniser leur société et à surmonter la pauvreté et les inégalités qui étaient leur lot. Cet immense « déficit social », comme le fait remarquer souvent le président de la BID Enrique V. Iglesias, reste le plus grand défi de la région.

La Banque qui a été façonnée pendant la guerre froide avait surtout vocation à favoriser la coopération entre l'Amérique latine et les États-Unis. Elle est devenue une institution internationale qui compte 46 États membres, dont des pays d'Europe et d'Asie. Son capital social, qui était de 850 millions de dollars à l'origine, s'élève aujourd'hui à 101 milliards de dollars. La Banque est depuis longtemps le premier bailleur de fonds pour le financement multilatéral du développement dans la région.

La BID a fait la preuve que les Cassandre d'hier ont fait erreur. Une institution financière administrée par ses propres débiteurs qui en forment l'actionnariat majoritaire peut avoir une bonne santé financière et faire œuvre durable. Cette institution singulière a toujours su afficher la plus grande solvabilité. C'est ainsi qu'elle a pu mettre à la disposition de ses pays membres emprunteurs des financements qui ne grèvent pas les finances nationales et qui concernent des projets qui autrement n'auraient pas bénéficié de tels soutiens chez les établissements de prêts ordinaires. Même lorsque les capitaux privés affluaient dans la région, la Banque a servi de catalyseur en drainant des investissements à long terme pour des projets bien conçus.

Au fil des ans, la Banque a innové dans son action en faveur du développement. C'est la première institution multilatérale qui a financé des projets à vocation sociale, qui a consenti des prêts de nature globale et qui a favorisé les prêts destinés aux très petites entreprises. Aujourd'hui, elle aide les pays à cicatriser les douleurs causées par les guerres civiles et les querelles frontalières et elle encourage les quartiers et les villes à se mobiliser contre la délinquance.

Un nouvel ouvrage intitulé « Plus qu'une banque » récapitule l'action que la Banque a menée pour remplir les missions confiées par ses pays membres. Il est l'œuvre de trois anciens collaborateurs, Luciano Tomassini, Oscar Rodríguez-Rozic et Jorge Espinoza Carranza, qui ont fait partie de l'entourage des trois présidents ayant dirigé la Banque. Il se divise en trois chapitres qui correspondent aux trois présidences. Il évoque aussi les tenants et les aboutissants des faits économiques et politiques qui ont déteint sur la région au cours des quarante dernières années, depuis le dirigisme et le remplacement des importations jusqu'à l'ouverture des marchés et aux privatisations, depuis les périodes d'essor puis de crise financière jusqu'à la reprise, obtenue de haute lutte, depuis l'autoritarisme jusqu'à la bonne pratique du pouvoir démocratique.

Au beau milieu de la guerre froide.À bien des égards, Felipe Herrera était l'homme de la situation pour la BID encore balbutiante. Premier président de la BID alors qu'il avait à peine 38 ans, il avait d'ores et déjà une longue habitude de la politique, de l'administration publique et des négociations internationales. Il commença à travailler à la Banque centrale du Chili alors qu'il était inscrit à la faculté de droit. Chef de la coordination nationale des étudiants à l'université, il s'imprégna de socialisme. À 26 ans, il devint le conseiller juridique de la Banque centrale. Pour approfondir ses connaissances en matière d'économie et de finances, il fit des études dans une grande école, la London School of Economics and Political Science, grâce à une bourse. Il devint par la suite directeur de la Banque centrale et ministre des Finances sous la présidence de Carlos Ibáñez del Campo. C'est à ce titre qu'il participa aux longs pourparlers dans l'enceinte de l'OEA qui devaient aboutir à la création de la BID en décembre 1959.

C'est au XIXe siècle que remonte l'idée d'une banque régionale pour l'Amérique latine. Et au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, de nombreux gouvernements de la région ont proposé la création d'une institution financière qui défendrait leurs intérêts à eux, en dehors des institutions de Bretton Woods. À leurs yeux, le Fonds monétaire international et la Banque mondiale étaient d'ores et déjà trop occupés à aider à la reconstruction économique de l'Europe et de l'Asie, dévastées par la guerre. Ils espéraient que les pays membres seraient les actionnaires majoritaires d'une telle banque régionale de développement et qu'ils la financeraient aussi. Devant le spectacle dérangeant de troubles sociaux en Amérique latine, comme la révolution qui avait porté Fidel Castro au pouvoir à Cuba, les administrations Eisenhower et Kennedy ont tout de suite donné leur feu vert au projet latino-américain à la fin des années 50 et au début des années 60.

Sous la conduite de Herrera, la BID entreprit d'être « plus qu'une banque », comme son président avait l'habitude de dire. En plus de financer des projets d'équipement, qui constituaient le grand axe de son action, la Banque se mit à intervenir fortement dans le domaine social. Elle aida à financer l'expansion des réseaux d'eau et d'assainissement, les logements sociaux, les services de santé, l'école, la formation, la recherche scientifique et technique. Elle collaborait activement à des projets industriels, consentant des prêts aux grandes entreprises ainsi qu'aux PME-PMI. La Banque s'employait aussi à favoriser l'intégration régionale et elle finançait des projets d'équipement binationaux.

Herrera se démit de ses fonctions en 1970 après que le chef socialiste chilien Salvador Allende, un vieil ami, fut élu président du Chili. Il laissait en héritage une institution bien assise, qui œuvrait pour une région ayant enregistré une croissance annuelle moyenne de 5,5 % pendant les années 60. Pendant sa présidence, la Banque avait accueilli en son sein des pays des Caraïbes, anciennes possessions britanniques qui avaient obtenu leur indépendance.

Pour succéder à Herrera, les gouverneurs désignèrent un homme dont le parcours était semblable. Ce fut Ortiz Mena, ex-ministre mexicain des Finances, qui avait également pris part aux négociations ayant abouti à la création de la Banque. Le nouveau président faisait face à un immense défi : bâtir une institution plus grande encore, qui serait en mesure de surmonter les grandes crises internationales.

Pendant les deux décennies qui suivirent, le programme de prêts de la BID incarna la foi que l'Amérique latine avait dans le modèle de développement mis au point par la Commission économique des Nations Unies pour l'Amérique latine (CEPAL), dirigée par l'économiste argentin Raúl Prebisch. L'un de ses axiomes, c'était que le développement ne se produit pas spontanément, qu'il est le résultat du libre jeu du marché. Pour que le développement se fasse rapidement et avec bonheur, les orientations doivent s'inscrire dans un plan à long terme, mis au point par les organismes publics qui en bout de ligne sont responsables des grands équipements. Dans le cas de l'Amérique latine, l'industrialisation devait s'opérer avec rapidité grâce au remplacement des importations par des produits fabriqués à l'échelle locale. Ce modèle fut longtemps sanctionné par les institutions financières siégeant à Washington. Il s'inscrivait dans la droite ligne des efforts qu'avaient faits les États-Unis et l'Europe pour sortir de la grande crise des années 30. Il régna jusqu'à ce que la crise internationale de la dette le fît voler en éclats au début des années 80. Avant son éclipse, toutefois, la production de l'Amérique latine enregistra une croissance de 5 % par an pendant près de deux décennies. Ce modèle aida des millions de gens à sortir de la pauvreté et à s'insérer dans la vie économique moderne. L'envers de la médaille toutefois est que le modèle de la CEPAL attisa l'inflation, occultant la gabegie et les dysfonctionnements de l'économie qui allaient finir par causer sa perte.

Auparavant, Ortiz avait toutefois augmenté considérablement le nombre de pays membres de la BID dans les années 70. Forte de ses nouveaux membres, la Banque a pu non seulement renforcer sa situation financière mais aussi mobiliser des spécialistes ayant des talents plus vastes et multiples encore et une longue expérience du service public, de la coopération internationale et du développement. Elle était désormais à l'image aussi des liens commerciaux et financiers qui se tissaient de plus en plus entre l'Amérique latine et d'autres régions du monde.

Pendant les 17 ans que dura la présidence d'Ortiz Mena, la Banque tripla son capital social, qui passa à 30 milliards de dollars. Ses prêts montèrent en flèche, atteignant 3 milliards de dollars par an. Pour mieux répondre aux priorités nationales, la Banque consacra le plus clair de ses financements aux grands équipements et aux productions.

Elle adopta aussi une politique qui consistait à favoriser explicitement les pays les moins développés en leur consentant des prêts assortis de conditions avantageuses : échéances plus longues, délais de grâce moins courts, taux préférentiels, contreparties nationales moins importantes. Certains pays emprunteurs plus développés renoncèrent d'eux-mêmes à demander des prêts. Ils créèrent même des fonds spéciaux pour aider les pays pauvres.

Ortiz Mena relança aussi l'idée de mettre sur pied une filiale bancaire qui ferait des investissements. C'est un projet qui avait dormi dans les cartons pendant plusieurs années. En 1984, 34 pays membres de la Banque signèrent la charte de la Société interaméricaine d'investissement. Cette nouvelle institution avait pour mission de favoriser les petites et moyennes entreprises dans la région par des prêts, des prises de participation et des coopérations techniques.

L'héritage du président Ortiz Mena, c'est aussi l'accroissement des financements destinés aux agences zonales de développement. Il voulait par là encourager une plus grande intégration économique. Il était de ceux qui prônaient des taxes à valeur ajoutée. Il jugeait qu'elles constituaient un jalon important dans l'uniformisation des règles fiscales à l'échelle de la région. Pratiquement tous les pays d'Amérique latine finirent par mettre en place de telles taxes.

Pendant sa présidence, la BID mit également sur pied des politiques de l'environnement plus rigoureuses pour ses projets. Dans le passé, ces considérations n'étaient guère prioritaires pour bien des emprunteurs. À une certaine époque, l'indifférence face à l'environnement constituait la norme. Une anecdote racontée dans l'ouvrage « Plus qu'une banque » l'illustre bien. Lorsqu'un fonctionnaire de la BID associé à un projet de construction d'une digue demanda à un responsable gouvernemental ce que l'État comptait faire pour les gens dont les terres seraient inondées, celui-ci répondit : « Nous leur donnerons des leçons de natation. »

À la fin de la présidence d'Ortiz Mena, la région se ressentait encore des effets de la crise de la dette qui avait éclaté en 1982 lorsque le Mexique s'était déclaré incapable de respecter ses obligations au titre de la dette commerciale. Dès lors, les bailleurs de fonds volontaires se volatilisèrent tandis que les financements bilatéraux et multilatéraux diminuèrent. La région fut durement frappée aussi par l'envolée des taux d'intérêt internationaux et la chute des cours de ses principaux produits de base. Le ralentissement économique qui s'ensuivit dans les années 80 fut baptisé « la décennie perdue ».

En 1988, l'Assemblée des gouverneurs de la BID choisit un nouveau président : le ministre uruguayen des Affaires étrangères Enrique V. Iglesias. Ancien secrétaire général de la CEPAL, Iglesias, d'origine espagnole, aurait pour mission d'augmenter les ressources de la Banque pour accompagner la mutation économique que devait connaître la région pendant la décennie suivante.

À la fin des années 80, la plupart des pays d'Amérique latine et des Caraïbes avaient recadré leurs politiques autour des lois du marché, pour assainir leur économie, libéraliser les échanges et les investissements et moderniser l'État. Bon nombre des outils ­ privatisations, déréglementations, rigueur budgétaire, libéralisation du secteur financier et des échanges, réforme fiscale ­ avaient été employés avec bonheur par le Premier ministre Margaret Thatcher en Grande-Bretagne et par le président Ronald Reagan aux USA pour amener un redressement économique. Selon le nouveau credo, c'est le secteur privé, plutôt que l'État, qui devait impulser la croissance économique. La région allait aussi arranger les choses avec les banques d'affaires pour qu'elles ne la boudent plus.

Iglesias a su mener les longues négociations entre les pays membres qui ont abouti aux septième et huitième augmentations du capital en 1989 et en 1994, de 26,5 milliards et de 40 milliards de dollars. La première reconstitution des ressources a permis à la Banque de consentir de gros prêts sectoriels afin d'accompagner diverses réformes économiques dans les pays emprunteurs. En 1990, l'un des premiers prêts de cette nature a favorisé la privatisation de la société des téléphones du Mexique Telmex, qui a donné le ton. La seconde augmentation du capital a amené la réorganisation des départements de la BID pour que la Banque puisse mieux s'acquitter de ses missions, à savoir faire reculer la pauvreté, aider à moderniser l'État, protéger l'environnement et aider les catégories sociales défavorisées.

Sous la direction d'Iglesias, la Banque s'est employée à élargir et à approfondir ses travaux de recherche, à mettre sur pied des bureaux spécialisés voués à la recherche économique et à l'analyse des questions intéressant le développement durable. Ces bureaux font des préconisations dans divers domaines, par exemple la réforme fiscale et le ciblage des mesures de lutte contre la pauvreté.

Pendant cette période, la BID a consenti des prêts dans des domaines qui auraient été impensables aux premiers jours de la Banque. Il y a notamment les projets visant à renforcer les institutions démocratiques, à réformer la justice, à favoriser la paix entre les pays et au sein des pays, à associer le corps politique et la société civile. La BID est également devenue le chantre des liens économiques entre culture et développement. Cela se voit entre autres aux projets innovants qu'elle finance pour revitaliser le centre des villes coloniales en Amérique latine, qui sont en état de délabrement. Des programmes de crédit en faveur des très petites entreprises, pour lesquels la Banque a fait œuvre de pionnier à petite échelle, ont pris une envergure nationale grâce à de nouveaux mécanismes financiers.

Tout au long de cette période, la Banque s'est attachée à associer de nouveaux groupes au développement, en finançant des programmes où les bénéficiaires participaient à leur conception et à leur mise en œuvre. Ainsi, elle a commandité des projets innovants pour aider des peuples indigènes à sauvegarder leur identité culturelle, des bidonvilles à améliorer le cadre de vie et des villages à cerner leurs besoins et à prévoir leurs dépenses et les travaux à confier.

En 1993, un groupe de pays membres a créé le Fonds multilatéral d'investissement, doté d'autonomie et administré par la BID. Il a pour mission d'accélérer le développement du secteur privé en favorisant un climat propice aux investissements. Le Fonds a contribué à accompagner les privatisations, à définir, à améliorer et à renforcer le cadre de l'action gouvernementale et le cadre réglementaire.

Au cours de la dernière décennie, la BID a également apporté son concours à ses emprunteurs pour surmonter de grandes crises. Il y a eu d'abord la tourmente financière déclenchée par la dévaluation du peso mexicain en 1994. Puis, les ravages causés par le phénomène climatique « El Niño » ainsi que plusieurs cyclones et séismes. Il y a peu de temps, la région a dû faire face à l'effet contagion de la dégradation des conditions économiques dans les pays asiatiques et de la défaillance de la Russie. Face à ces menaces « importées » qui pesaient sur la santé économique de la région, en 1998 la Banque a mis en place une ligne de prêts d'urgence afin d'accompagner les lourds montages financiers organisés par le FMI et la Banque mondiale.

Dans une entrevue à la fin de l'ouvrage, Iglesias, qui en est à son troisième mandat quinquennal à titre de président, évoque les succès et les déconvenues de la région au cours de la décennie. Il constate d'une part que la démocratie s'est enracinée, que l'inflation a été jugulée et que les économies se sont ouvertes aux échanges internationaux et aux investissements. D'autre part, il déplore la misère qui continue de sévir, les grandes inégalités dans la répartition des revenus, le chômage élevé qui persiste, et l'exclusion de nombreuses catégories sociales de la reprise économique.

Pour faire face à ces défis, il faut d'abord rendre les économies de la région plus performantes, fait-il valoir. « Dans le même temps, affirme-t-il, nous devons être plus efficaces dans notre effort social, en trouvant des solutions beaucoup plus rapidement que nous ne l'avons fait au cours des dernières années.