El BID y la Reforma Judicial

Por Paul Constance

"Aunque sea nómbreme juez", reza un viejo chiste de abogados salvadoreños sobre un colega desesperado que mendiga un cargo público a un político. En esta ocasión quien lo cuenta es Emma Dinorah Bonilla, decana de la prestigiosa facultad de derecho de la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas en San Salvador. Y, como todo chiste, tiene una cuota de verdad.

La imagen pública de los tribunales salvadoreños ha mejorado, pero sus críticos aun ven grietas en su infraestructura

El chascarrillo resume un vergonzoso legado que buscan superar quienes preparan a las nuevas camadas de abogados y futuros magistrados. "En el pasado, aunque teníamos algunos jueces muy bien preparados, la verdad es que los jueces eran nombrados por casi cualquier razón menos su capacidad", comenta Bonilla.

Esa mala opinión de los jueces como supuestos beneficiarios de favores políticos tiene hondas raíces en muchas naciones de América Latina. En El Salvador comienza con los jueces de paz, quienes frecuentemente son el único contacto que tienen los ciudadanos comunes con el sistema judicial. Hasta hace poco, no había que ser abogado o perito en leyes para ser juez de paz. Esto no era necesariamente malo, ya que en muchos países hay jueces de paz sin entrenamiento formal que brindan servicios judiciales indispensables a las poblaciones más aisladas. Pero en El Salvador el proceso de designación de estos funcionarios se politizó tanto que el cargo perdió mucho de su tradicional prestigio.

Los jueces de instancias superiores debían ser abogados, pero eran designados por períodos cortos y ascendían por exclusiva discreción de la Corte Suprema, la cual era reemplazada por cada nuevo gobierno. Los candidatos para el máximo tribunal eran elegidos por el Poder Ejecutivo o sus aliados y requerían sólo una mayoría simple en la Asamblea Nacional para ser confirmados. "Todo eso llevó a una profunda falta de confianza en el Poder Judicial que continúa hasta ahora", afirma Rafael Durán Barranza, presidente del Consejo Judicial Nacional de El Salvador. "La gente no confía en los jueces, no confía en la Corte Suprema, no confía ni siquiera en los abogados".

Una base para la credibilidad. Algunas de las reformas más radicales aprobadas por la legislatura salvadoreña apuntaban a restaurar la fe de la ciudadanía en la integridad y la capacidad de los jueces y otras autoridades del poder judicial.

Primero, la Asamblea tomó medidas para terminar con la dependencia financiera y política del poder judicial con respecto del ejecutivo. Puso en vigencia una enmienda constitucional que requiere reservar anualmente seis por ciento de los ingresos fiscales para el presupuesto del poder judicial, uno de los niveles más altos en América Latina. Además de aislar a los tribunales de eventuales apremios financieros, esta medida le confiere al poder judicial una mayor estabilidad presupuestaria. Así, ha podido aumentar salarios, invertir en capacitación y nuevas instalaciones, cubrir el costo de su modernización administrativa y solventar otras reformas.

Una segunda ley fortaleció al Consejo Judicial Nacional, un cuerpo concebido como contrapeso del poder administrativo concentrado en la Corte Suprema. Como en muchos países latinoamericanos, la Corte Suprema salvadoreña cumple varias funciones, tales como seleccionar y promover jueces o matricular abogados. Esa superposición de responsabilidades puede engendrar potenciales conflictos de intereses.

El consejo fue creado para asumir algunas funciones ejercidas por la Corte Suprema y para representar los intereses de otros profesionales de la rama judicial. Lo integran seis representantes elegidos por facultades de derecho, colegios de abogados y el ministerio encargado de los fiscales y defensores públicos.

El consejo fiscaliza el ingreso a la carrera judicial. Ahora hay que ser abogado, pasar un examen y completar cursos de capacitación organizados por el consejo para alcanzar el primer peldaño, un juzgado de paz. El consejo también confecciona listas de candidatos para nombramientos y ascensos judiciales, evalúa la actuación de jueces acusados de incompetencia o corrupción y opera una escuela judicial profesional (Ver artículo "¿Cuánto cuesta el diploma?").

Finalmente, la Asamblea modificó el proceso para elegir jueces de la Corte Suprema. Para limitar sus lazos con el gobierno de turno, los 15 jueces sirven por mandatos de nueve años. Cada tres años se renueva un tercio del máximo tribunal. El poder ejecutivo ya no designa candidatos a su discreción. Ahora la asamblea legislativa debe respaldar, por una mayoría de dos tercios de sus miembros, a cinco candidatos surgidos de una lista integrada por personas postuladas por el Consejo Judicial Nacional y por aspirantes elegidos mediante una elección nacional en la que pueden votar todos los abogados salvadoreños.

¿Dio resultado? El nuevo procedimiento fue puesto a prueba en 1994, cuando se lo empleó por para integrar una nueva Corte Suprema. El proceso de selección fue muy tenso. Varios jueces que habían sido nombrados durante la guerra civil emprendieron estentóreas campañas para retener sus puestos. Pero para ese entonces la composición de la legislatura había cambiado; de hecho incluía un bloque de ex guerrilleros. Como resultado, ninguno de los 15 jueces del antiguo tribunal logró los votos necesarios para ser ratificados.

Casi 75 por ciento de los abogados salvadoreños participaron en la elección de candidatos a la Corte Suprema. La lista de finalistas presentada a la Asamblea Nacional contenía mayormente nombres de profesionales de sólida reputación. De hecho, ninguno de los nuevos miembros fue acusado de ser incompetente o corrupto. "Eso representó un enorme progreso, basado en un proceso que es infinitamente superior al del pasado", dice Francisco Díaz Rodríguez, integrante del Consejo Judicial Nacional y ex titular de la Fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho.

La nueva Corte Suprema se abocó asimismo a la implementación de varias reformas pendientes y comenzó a ejercer su independencia (Ver artículo "¿Quién escribió estas leyes?") .

La gente comenzó a hablar del poder judicial como un emergente factor de peso en el país. La clase política, que nunca había prestado mucha atención al poder judicial en los tiempos en que le estaba completamente subordinado, cobró un repentino interés por los asuntos tribunalicios. En 1997, cuando un tercio de las magistraturas debía ser renovado, en la legislatura se comenzó a hablar del tradicional "reparto" de cargos que los partidos políticos solían concertar tras puertas cerradas. En esa oportunidad hubo mucha más presión, más manipulación y más vetos de candidatos, recuerda Díaz.

La reaparición de las presiones políticas se notó en otras áreas del sistema judicial. Como parte de la reforma, el procurador general, quien también requiere confirmación por dos tercios de la legislatura, recibió mayores facultades para investigar fechorías de funcionarios públicos (Ver artículo "Nos vemos en la Corte!") . . Los salvadoreños se sorprendieron, por ejemplo, cuando el primer procurador general en ejercer exitosamente esos poderes mandó a la cárcel a varios miembros de la Policía Civil Nacional por fraguar pruebas en el notorio caso de un periodista asesinado. Pero cuando concluyó el mandato de ese procurador, en julio, la legislatura no le renovó el nombramiento y entró en una prolongada negociación en torno a su eventual sucesor.

Muchos observadores interpretaron esa demora como prueba de que el poder ejecutivo y la Asamblea Nacional no se sienten cómodos con un procurador general fuerte e independiente. "Me parece evidencia de un proceso de contrarreforma", opina Benjamín Cuéllar Martínez, director de una entidad defensora de los derechos humanos en San Salvador.

Lorena Peña, una diputada del FMLN en la legislatura, también está preocupada. "Pensamos que cuando cargos importantes son otorgados por 'reparto' se entra en el camino a la corrupción", dice. Pero Peña culpa también a su propio partido por no tomarse el tiempo de examinar cuidadosamente las credenciales de los candidatos a cargos judiciales. "En esta asamblea no se pueden obtener dos tercios de los votos sin apoyo del FMLN", apunta. "Nosotros hemos contribuido a algunos errores".

Esa admisión revela algunas paradojas del proceso de reforma. Los salvadoreños sólo comenzarán a confiar en sus autoridades judiciales cuando los ciudadanos mismos, a través de sus representantes en la asamblea, se encarguen de la vigilancia necesaria para mantener limpio el proceso de selección.