El BID y la Reforma Judicial

Por Paul Constance

En algún momento del año 2000, el porcentaje de detenidos sin sentencia firme en El Salvador caerá a casi 50 por ciento del total de la población carcelaria del país centroamericano. Nadie celebrará ese acontecimiento. Las condiciones en las prisiones de El Salvador no dan motivo para festejos, y la opinión pública está mucho más preocupada con el alto nivel de delincuencia en el país.

René Hernández Valiente, Juez de la Corte Suprema de El Salvador muestra una copia del Nuevo Código Penal

Sin embargo, será un logro notable. Según Walter Aquino, jefe del departamento de encausados del sistema presidiario de El Salvador, hace siete años había 12.000 personas en prisiones diseñadas para albergar un máximo de 7.000 ocupantes.

Nueve de cada 10 presos habían permanecido detenidos más allá del plazo legal para recibir sentencia. En algunos casos hasta habían pasado más tiempo en la cárcel que las penas previstas para los delitos que supuestamente cometieron. ¿Por qué? La respuesta tiende a ser genérica: expedientes extraviados, testigos desaparecidos, investigaciones malogradas, abogados defensores ausentes o simplemente la llegada de un caso más urgente al juzgado.

Esto no es raro en América Latina. El porcentaje de presos sin sentencia siempre ha sido uno de los indicadores más lacerantes de la ineficiencia de los sistemas judiciales de la región. En un estudio difundido en 1998, la organización Human Rights Watch denunció que, en promedio, 70 por ciento de los reclusos en América Latina y el Caribe aguardaban sentencia. Con pocas excepciones, el hacinamiento es la norma en los presidios de la región.

Entonces, ¿qué está pasando en El Salvador? La respuesta es que en abril de 1998 la Asamblea Legislativa derogó el código penal y el código de procedimiento en lo penal, que databan de 1860, y los reemplazó con nuevas normas. Gracias a los nuevos procedimientos, que son mucho más eficientes, los tribunales están comenzando a poner al día los casos atrasados. Miles de personas que no debían estar presas están siendo puestas en libertad. En promedio, los nuevos detenidos reciben sentencia o son dejados en libertad dentro de los seis meses de su arresto.

Pero los cambios en las cárceles son una parte relativamente menor de un viraje mucho mayor en la forma en que se administra la justicia en El Salvador. El acceso a las cortes, el papel de los jueces y otros funcionarios judiciales, la tipificación de delitos, la forma en que se conducen los juicios; todo ha sido transformado radicalmente. Los recursos financieros de las instituciones del Poder Judicial, así como la capacitación y la compensación de sus empleados, han aumentado notablemente.

¿Por qué tardó tanto El Salvador para enfrentar estos problemas? ¿Cómo fue que los tribunales sufrieron semejante desgaste? Las raíces del problema, que se remontan a la primera mitad del siglo XIX, son similares en toda la región.

Un distinguido legado. Virtualmente todos los países latinoamericanos tienen sistemas jurídicos que siguen la tradición del derecho romano, basado en códigos que compilan leyes. En cambio, Gran Bretaña y sus antiguas colonias se guían por el derecho consuetudinario. A mediados del siglo XIX, cuando las naciones recién independizadas de América Latina comenzaban a dar forma a sus sistemas legales, muchas optaron por el Código Napoleónico de 1804, que había formalizado el derecho romano en una serie de detallados estatutos. El código francés fue traducido al español por el jurista venezolano Andrés Bello. Chile lo adoptó como código civil en 1855. El código civil salvadoreño de 1860 estaba basado en la traducción de Bello.

A diferencia de los magistrados del sistema anglosajón, cuyos fallos sientan precedente para otros jueces que intervengan en casos similares, los jueces del Código Napoleónico debían limitarse a aplicar leyes formuladas por jurisconsultos y aprobadas por legislaturas nacionales. En muchos países, los jueces eran básicamente empleados públicos que comenzaban su carrera tribunalicia a poco de matricularse como abogados. Los ascensos se determinaban por antigüedad. En el fuero penal, los jueces de primera instancia cumplían un papel doble, bajo el cual dirigían la investigación y dictaban sentencia. Los defensores y los fiscales tenían una participación muy limitada en el proceso.

En los países latinoamericanos, los procedimientos judiciales eran (y en la mayoría de los casos siguen siendo) “actuados”, es decir que casi todos los pasos de una causa legal se cumplían presentando escritos ante un secretario del juzgado que a su vez sometía los documentos a un juez. Los jueces los examinaban y emitían resoluciones o fallos, a menudo sin entrevistar personalmente a las partes o a testigos.

El poder huérfano. Como otros sistemas legales, el derecho civil tradicional ha evolucionado considerablemente desde el siglo XIX. En Europa Continental, por ejemplo, los códigos civiles han sido adaptados y ampliados para incorporar realidades sociales, técnicas y legales modernas. Las normas procesales también han sido modificadas a la luz de la creciente eficiencia que requieren las economías industrializadas.

Pero en América Latina varios factores frenaron esa evolución. En países con gobiernos inestables y autoritarios, con frecuentes intervenciones militares y enraizadas prácticas de favoritismo político, el poder judicial nunca tuvo oportunidad de surgir como una institución fuerte e independiente. En vez de servir de contrapeso al ejecutivo y al legislativo, en muchos países el poder judicial estaba abiertamente al servicio de la fuerza política dominante. Muchos gobiernos ponían y sacaban a jueces a su antojo. Con frecuencia, los nombramientos en los tribunales de primera instancia se asignaban como recompensa a militantes políticos.

El escaso prestigio del poder judicial se reflejaba en la estrechez de sus presupuestos. Los salarios miserables eran la norma. Las limitaciones de recursos e instalaciones hacían imposible satisfacer la demanda de servicios judiciales. Esos factores se combinaron con la opacidad inherente del procedimiento escrito para engendrar incentivos a la corrupción y el abuso de influencias. Quienes no tenían medios para sobornar o contratar abogados con conexiones se veían privados de justicia. Pero para quienes tenían buenos contactos políticos o recursos económicos para arreglar al juez, el sistema podía funcionar de maravillas. Así las cosas, las élites tenían poco incentivo para apoyar una reforma judicial. Por ello, en muchos países los tribunales se quedaron atrapados en el siglo XIX.

La guerra como catalizador. Paradójicamente, en el Salvador el problema de la justicia llegó a una situación límite debido a una sangrienta guerra civil. En 1983, mientras el país estaba en las primeras etapas de un conflicto que eventualmente cobró unas 70.000 vidas, un grupo de abogados y juristas comenzó a argumentar que había que reformar el sistema judicial. El gobierno formó una comisión para examinar el código civil y proponer cambios. La Constitución adoptada en 1983 creó un Consejo Judicial Nacional para la capacitación y selección de jueces. En 1990, el presidente Alfredo Cristiani nombró ministro de justicia a René Hernández Valiente y le encomendó continuar la reforma. En 1991, la Asamblea Legislativa aprobó enmiendas constitucionales que fortalecieron la independencia del poder judicial, al menos en teoría. Subsecuentemente, los colaboradores de Hernández Valiente enviaron a la Asamblea proyectos de ley en materia penal, familiar y juvenil y sobre penas.

Pese al creciente ímpetu en favor del cambio, el aparato legal y judicial salvadoreño mostró poco entusiasmo ante las propuestas. Por cierto, el movimiento reformista tal vez no hubisese prosperado de no ser por los acuerdos de paz firmados por el gobierno y los guerrilleros del Frente Farabundo Martí de Liberación Nacional en 1992. A esa altura, la sociedad salvadoreña y a la comunidad internacional habían caído en cuenta del horror de las atrocidades cometidas durante la guerra. En 1993, un cuerpo independiente creado como parte de los acuerdos de paz, la Comisión de la Verdad, emitió un informe que asignaba responsabilidades por los crímenes de guerra. El informe sostenía que el sistema judicial compartía la responsabilidad por la tragedia por no haber protegido el estado de derecho. "El Salvador no tiene un sistema de administración de justicia que satisfaga los requisitos mínimos de objetividad e imparcialidad de manera de que la justicia pueda ser administrada en forma efectiva", concluyeron los autores del informe.

El informe meramente se hacía eco de algo que millones de salvadoreños habían estado diciendo durante años. El sistema judicial estaba quebrado. Si El Salvador iba a recuperarse alguna vez de la guerra para convertirse en una genuina democracia, debía comenzar por reparar las cortes.