Por PAUL CONSTANCE

"Quería saber quién aseguraría que la demora para conseguir una nueva línea de teléfono sería menor con los nuevos dueños", recuerda Vázquez. También se preguntaba si los operadores privados podrían aumentar tarifas a su antojo y si el viejo monopolio público sería simplemente reemplazado por un monopolio privado.

Esas inquietudes son típicas entre quienes han sido testigos de la transferencia masiva de servicios del sector público a manos privadas que ha ocurrido en muchos países de América Latina y el Caribe en años recientes. Ya sea la privatización de teléfonos, o servicios de electricidad, gas, transporte, agua corriente o de la administración de fondos de pensiones, la pregunta suele ser la misma: ¿quién asegurará que los nuevos propietarios no se aprovecharán de los consumidores?

Los temores no son enteramente infundados. Después de todo, muchos países habían estatizado esos servicios hace décadas, invocando como fin la defensa de los consumidores o el interés nacional. Esos justificativos dieron pie a controles estatales sobre toda suerte de productos y servicios, desde el precio del pan hasta las tasas de interés y el monto de las jubilaciones.

Pero los consumidores no son los únicos que defienden sus intereses cuando el gobierno transfiere un servicio al sector privado. Las empresas privadas, particularmente aquellas que asumen el riesgo de hacerse cargo de esos servicios, tienen interés en saber quién les asegurará que podrán manejar su negocio y recuperar su inversión sin mucha intervención del gobierno.

Nuevas reglas, nuevas autoridades. Cada vez más empresas y consumidores en América Latina reciben respuestas a esas preguntas de reguladores independientes. Como los árbitros de un partido de fútbol, los reguladores vigilan la actividad empresarial y aseguran que quienes participan respeten las reglas del juego. Al hacerlo, deben equilibrar los intereses conflictivos de empresas, consumidores y del propio gobierno.

En las economías dirigistas es raro que haya reguladores independientes, y si los hay suelen ser irrelevantes. El estado fija precios y normas de calidad para los bienes y servicios que produce; hay poca competencia y, por lo tanto, poca necesidad de árbitros. Las decisiones claves en materia regulatoria se toman a puerta cerrada, y las empresas y los consumidores quedan al margen del proceso.

En muchos países la herencia de ese método ha sido una maraña de normas incongruentes o contradictorias. Esa incertidumbre ha tenido un efecto devastador en la inversión a largo plazo del sector privado porque las empresas saben que un cambio repentino de reglas puede arruinar años de esfuerzos y gastos. "Cuando los precios y tarifas de los servicios públicos son fijados por el estado, es prácticamente imposible atraer inversión privada", afirma Claude Besse, superintendente general del Sistema General de Regulación Sectorial de Bolivia. "Nosotros creemos que uno de los factores fundamentales en el éxito de Bolivia en atraer capital de inversión en años recientes fue la creación de un marco regulatorio claro, preciso y coherente que no es susceptible al manoseo político".

Claudia Piras, una economista del BID que está estudiando los mecanismos de regulación en la región, coincide. "Las regulaciones confiables son una condición crucial para las empresas que están considerando invertir en sectores donde hay un gran costo inicial inmovilizado a recuperar en el curso de muchos años", explica. "Esas empresas necesitan tener la seguridad de que el gobierno no renegociará contratos arbitrariamente o decretará reducciones de tarifas después que se hayan hecho las inversiones".

CALMANDO A LOS INVERSORES

Para ganarse la confianza de empresas y atraer a inversores, los gobiernos de la región han estado simplificando y modernizando leyes y regulaciones que afectan a sectores específicos de la actividad económica. A medida que ponen en venta empresas estatales, la mayoría de los países ha creado nuevas entidades regulatorias y les ha dado autoridad sin precedentes para vigilar los servicios privatizados. Antes de transferir al sector privado su sistema eléctrico, por ejemplo, Bolivia creó un marco legal y regulatorio para la competencia y nombró un "regulador sectorial" para hacer cumplir esas nuevas reglas.

Aunque las empresas de servicios públicos privatizadas son el área más visible de fiscalización autónoma, los reguladores están tomando papeles decisivos en otros sectores. Para evitar quiebras bancarias y crisis en el sector financiero, muchos gobiernos latinoamericanos están fortaleciendo los entes reguladores de la banca, las bolsas de valores y las empresas de seguros. A menudo conocidos como superintendentes, estos reguladores hacen cumplir leyes que previenen desde préstamos bancarios motivados por razones políticas hasta la malversación de fondos de inversores por parte de corredores de bolsa o directivos de empresas. Los países que han privatizado total o parcialmente sus sistemas de seguridad social han creado oficinas reguladoras para velar, entre otras cosas, por que quienes administran los aportes de los trabajadores no tomen riesgos inaceptables con dinero destinado a futuras pensiones.

En algunos países hasta la protección ambiental ha sido fortalecida mediante reguladores independientes. En Chile las empresas industriales deben presentar estudios de impacto ambiental de sus proyectos a la Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA), que puede rechazar estudios y planes que considere deficientes. En los últimos dos años dictámenes desfavorables de la conama han detenido temporalmente varios grandes emprendimientos, demostrando que las leyes ambientales no pueden ser pasadas por alto, ni siquiera por las empresas más poderosas del país.

¿Y LOS CONSUMIDORES?

Pero los reguladores que mejor ilustran la nueva importancia de la fiscalización independiente en América Latina son probablemente aquellos que vigilan la competición misma. Aunque las leyes en toda la región han incluido desde hace años normas destinadas a alentar la competencia e impedir la formación de monopolios, esas regulaciones tienen limitada repercusión en economías controladas por el estado. Ahora, la "política de competencia" repentinamente se ha puesto de moda.

Consideremos el ejemplo de los productores de harina en el Perú. Dado que el gobierno tradicionalmente fijaba el precio de la harina, pocos sabían si los molinos harineros competían realmente entre sí. Pero en 1996, tras un súbito aumento en el precio del pan, la entidad reguladora de la competencia comercial en el Perú, Indecopi, comenzó a abrigar sospechas. Sus investigaciones revelaron que 10 molinos habían confabulado para aumentar el precio de la harina, una práctica prohibida por las leyes sobre libre competencia. En un hecho insólito para los peruanos, las compañías fueron multadas, protegiéndose el derecho del consumidor de optar entre una variedad de productos horneados con diferentes precios.

Ese papel de mediadores entre empresas y consumidores prácticamente garantiza que los reguladores sean objeto de controversias. Si autorizan un pequeño aumento en las tarifas telefónicas, por ejemplo, probablemente las empresas operadoras protesten que el incremento es insuficiente para lograr ganancias y expansión adecuadas. Al mismo tiempo los consumidores denunciarán ese aumento como un ataque al bolsillo de la clase trabajadora. Hasta el gobierno podría criticar la decisión, particularmente si es anunciada en vísperas de comicios.

Sin embargo, es precisamente esa naturaleza inherentemente polémica la que convierte a la regulación independiente en un elemento necesario para las sociedades democráticas. En el proceso de quejas, investigaciones, dictámenes, apelaciones y protestas que acompañan toda gran decisión regulatoria, los interesados se ven forzados a exponer abiertamente los méritos de sus posiciones y defenderlas contra argumentos en contrario. "Este proceso es mucho más transparente que en el pasado", dice William Savedoff, un economista del BID que estudia las regulaciones de servicios de agua corriente en América Latina. "Antes, nadie sabía quién exactamente estaba a cargo de los servicios de agua o de gas y de qué manera se fijaban sus precios. De manera que había poco que explicar y los sectores más poderosos podían manipular las decisiones para su propio beneficio".

En contraste, un proceso regulatorio efectivo pone al descubierto las intenciones de cada protagonista en una decisión, se trate de empresas, consumidores o el gobierno. También hace más difícil que una de las partes pueda imponer sus designios a las otras. Debido a eso, las entidades reguladoras efectivas pueden hacer mucho por asegurar que los mercados libres operen equitativamente y no beneficien excesivamente a las empresas y las élites económicas. Este es un asunto crucial en sociedades que todavía se están ajustando a la libre competencia y donde los beneficios sociales de la privatización tardan en manifestarse.

"La actividad regulatoria eficaz hace que los ciudadanos confíen más en la economía de mercado," dice Beatriz Boza, presidenta del Indecopi en Perú, "porque pueden apreciar que cuando una empresa se aprovecha del consumidor, nosotros somos capaces de imponer sanciones que eventualmente resultan en más opciones y mejores precios".