¡Premio al mejor de los burócratas!

Chile controló el gasto y la corrupción. Ahora, quiere recompensar calidad y eficacia Durante la primera mitad de los años noventa, el gobierno chileno hizo algo que muchos otros gobiernos latinoamericanos desearían hacer: casi triplicó su gasto en salud pública.

Por Paul Constance

Existían razones bastante obvias para hacerlo. Pese a un notable crecimiento económico, Chile presentaba todavía serios problemas de calidad y cobertura en su sistema de salud pública. Lo que no era tan obvio, aun después de varios años de echar más dinero a las arcas de salud, era si la salud estaba mejorando. "No se veía claramente que los resultados tambien hayan mejorado en la medida [del gasto adicional]", dice María Teresa Hamuy, Jefa del Departamento de Evaluación de Programas Gubernamentales dentro del Ministerio de Hacienda.

Chile no era el único país ante este dilema. Mientras que las empresas privadas—especialmente si cotizan en bolsa—reciben presiones constantes para justificar sus gastos con aumentos en sus utilidades o mayor presencia en el mercado, es raro que un ente público de América Latina publique resultados sobre su gestión. Aun en los casos en que los organismos oficiales publican un informe anual, éstos no suelen incluir la información necesaria que permita al contribuyente determinar si los recursos se invirtieron con buenos resultados o si se cumplieron los objetivos fijados.

Esa falta de justificación de cuentas puede generar consecuencias devastadoras. Hasta en los países más pobres de América Latina se invierten miles de millones de dólares al año en servicios públicos. Pero, sin un informe detallado sobre la ejecución y resultados de esos servicios, el riesgo de que un gran porcentaje de esos fondos se malgaste o caiga en manos de corruptos es altísimo. La contabilidad de los gastos financieros de muchos servicios públicos es tan deficiente que es prácticamente imposible determinar de qué manera se administró el presupuesto del año anterior. En las contadas ocasiones en que se ha llevado a cabo una auditoría, lo más frecuente es descubrir que la mayor parte del presupuesto se la llevaron los salarios. Los contribuyentes, al ver los escasos beneficios que aporta una gran parte del gasto público, llegan poco a poco a la conclusión de que todos los servicios de gobierno son ineficientes y corruptos.

En Chile la situación es algo más positiva porque allá la burocracia goza de la reputación de cumplir escrupulosamente con las leyes y las regulaciones. Tienen motivos para portarse bien. Tarde o temprano, casi todas las dependencias del gobierno reciben la visita de un auditor de la Contraloría, el organismo encargado de velar por la integridad legal de todas las actividades en el sector público.

La Contraloría de Chile es una de esas raras entidades públicas que goza de poder, autonomía, neutralidad política y alta profesionalidad. Muchos opinan que la Contraloría ha jugado un papel crucial para conseguir que Chile sea reconocido, incluso en numerosos sondeos internacionales, como el país de menor incidencia de corrupción en América Latina.

Sin embargo, Rosana Costa, una experta en gestión gerencial del Instituto Libertad y Desarrollo en Santiago, opina que las rigurosas auditorías de la Contraloría se pierden en el detalle y descuidan la visión de conjunto. "Si usted es un funcionario y compra un lápiz, la Contraloría verificará que usted obtuvo la autorización para hacerlo, que presentó el recibo y que el producto cumple las especificaciones del gobierno para el diseño de lápices", explicó. "Pero no le preguntarán si usted lo compró en la tienda más cara de Chile".

¿Rentables? Las señoras Costa y Hamuy tienen una idéntica preocupación. El sector público chileno cumple con los requisitos de la ley, pero ¿Es eficaz y rentable? Cuando el gobierno administra un servicio ¿están los contribuyentes recibiendo el mejor producto a cambio de su inversión? Según Hamuy, un primer esfuerzo por responder a esas preguntas fue la creación del Sistema Nacional de Inversiones en los años 1980. Esa unidad del Ministerio de Planificación efectúa análisis de costo-beneficio de cada gasto propuesto antes de incorporarlo a los presupuestos que serán sometidos a la legislatura para su aprobación. De esa forma, programas innecesarios o mal formulados tienen menos probabilidades de sobrevivir.

Sin embargo, una vez un proyecto figuraba en los presupuestos, era prácticamente imposible que el Congreso pudiera evaluar su calidad en la práctica. Por eso, a mediados de los años 1990, el gobierno chileno diseñó una estrategia para exigir más responsabilidad de sus servicios públicos. En primer lugar, la todopoderosa dirección de presupuestos del Ministerio de Hacienda requirió que cada organismo público definiera sus productos y servicios, presentara indicadores de desempeño de los mismos y diseñara una serie de objetivos de mejoría para cada ciclo presupuestario. A partir de 1998 y al comienzo de cada año fiscal, prácticamente la totalidad de los servicios públicos de Chile han estado difundiendo por Internet estos planes, conocidos como Programas de Mejoramiento de la Gestión.

Para asegurarse de que esos planes fueran algo más que un ejercicio burocrático, la dirección de presupuestos lanzó un incentivo extraordinario. Los organismos públicos que puedan probar que han cumplido sus objetivos de mejoría al finalizar el año, tienen derecho a un dos por ciento de aumento general en su presupuesto del siguiente período.

Medir la calidad. Sabedor de que este tipo de evaluaciones voluntarias puede ser subjetivas y servir a los intereses propios, la dirección de presupuestos creó un sistema para comprobar la realidad de los hechos por medio del Departamento de Evaluación de Programas Gubernamentales. Dirigido actualmente por Hamuy, esta oficina se encarga de la elaboración de informes independientes sobre la eficiencia y efectividad de cada uno de los servicios públicos. No es de sorprender que esta medida haya caido menos que bien entre algunos funcionarios de gobierno, reacios a someterse a cualquier tipo de escrutinio externo. "En muchos de nuestros países no existe una cultura de evaluación", explica Hamuy. "Eso es especialmente cierto dentro del sector público".

Según expuso Mario Marcel, titular de la Dirección de Presupuestos que supervisa el departamente de evaluación, hubo también alguna resistencia inicial por parte de directivos que sospechaban de las intenciones de los evaluadores. Para evitar ser acusados de cacería de brujas con connotaciones políticas, la oficina de Marcel anunció que todos de los organismos de gobierno serían evaluados de acuerdo con un calendario que se publicaría al inicio de cada ciclo presupuestario. Como garantía adicional de imparcialidad, las evaluaciones no las efectúa el gobierno sino un panel de tres expertos de firmas consultoras con experiencia en las áreas pertinentes. Los consultores gozan de autoridad para investigar a los funcionarios, examinar la contabilidad e incluso entrevistar a usuarios de los servicios. Al finalizar su trabajo, preparan un informe que se envía al Congreso y se publica en Internet (ver recuadro, "La luz del sol es el mejor desinfectante").

Como ejemplo de una evaluación típica, Hamuy citó un programa de gobierno que provee comidas equilibradas a familias de barrios pobres. "Queremos saber si el servicio realmente llega al número de familias que supuestamente debe alcanzar", explicó. "Queremos saber si la calidad de los alimentos es la adecuada, si la gente puede acceder con facilidad a este servicio y si el programa es sostenible a largo plazo. Pero por encima de todo queremos saber si tiene el impacto deseado: ¿están realmente bajando los niveles de desnutrición en estos barrios?"

Hasta la fecha, Chile ha evaluado más de 80 servicios públicos. Muchas de esas evaluaciones revelaron deficiencias serias que provocaron la reestructuración de algunos servicios concretos. Ahora, según Marcel, el desafío es asegurar que las autoridades a cargo del presupuesto utilicen esos informes de una manera constructiva cuando decidan el monto de recursos que asignarán a cada servicio público. "Nuestro objetivo es tener una discusión presupuestaria en la cual el tema de los resultados esté presente", afirmó Marcel. "Eso que en teoría debería ser obvio, pero que en la práctica no ocurre en casi ninguna parte".

Publicado: Septiembre - Octubre, 2000