"[A democracia representativa] deve vir combinada com a democracia direta dos cidadãos, para que as pessoas possam controlar o Estado."

Ubiratã de Souza, funcionário do governo do Rio Grande do Sul

Daniel Drosdoff, Porto Alegre, Brasil

O assunto era iluminação de ruas. O local, a prefeitura. Mas os que iam decidir não eram o prefeito nem os vereadores, não eram sequer autoridades municipais do segundo escalão.

Em reunião de orçamento participativo no Rio Grande do Sul, moradores locais discutem prioridades de gasto com autoridades do município. (Foto: Estado do Rio Grande do Sul)

Em vez deles, os 32 "conselheiros" que estavam tomando decisões críticas sobre a iluminação de ruas eram delegados enviados pelas assembléias de bairros para defender as prioridades locais na execução do orçamento. A reunião culminava o longo processo de um ano para 16 assembléias de bairros de Porto Alegre, cidade de 1,4 milhão de habitantes, capital do estado do Rio Grande do Sul. Em cada caso, as assembléias decidem as suas prioridades orçamentárias e depois escolhem seus delegados, conhecidos como conselheiros, que são enviados à sede da administração da cidade.

Os conselheiros presentes a essa reunião eram pessoas de recursos modestos, vestidos informalmente com camisas de mangas curtas, jaquetas e em alguns casos chapéu de gaúcho. O teor da discussão envolvia dados financeiros e técnicos. Durante uma hora, Vera Chiminazzo, diretora da Divisão de Iluminação Pública de Porto Alegre, respondeu a perguntas em clima de tranqüilidade.

Um dos conselheiros desejava saber por que a iluminação em uma parte da cidade custava três vezes mais que em outra. Chiminazzo explicou que a diferença se devia a custos mais caros de infra-estrutura. Outro conselheiro citou um item do orçamento que falava de "iluminação em todas as áreas verdes das comunidades" na Região 6B. Ele queria saber a localização exata dessas áreas. Os funcionários municipais se comprometeram a descobrir. A reunião terminou com a votação por mãos levantadas, que aprovou por unanimidade o orçamento, embora 53 dos 75 itens apresentados pelas assembléias de bairros tivessem sido rejeitados com a simples anotação "sem recursos". Os projetos de iluminação seriam incorporados em uma proposta de orçamento detalhada, preparada pelo poder executivo do município. No final, a Câmara de Vereadores eleitos da cidade aprovaria ou não o orçamento.

Prioridades locais.
A reunião sobre iluminação de ruas foi apenas uma das dezenas que se realizam todos os anos em Porto Alegre como parte de uma forma inovadora de envolvimento dos cidadãos nos negócios municipais, chamada de "orçamento participativo". O sistema foi colocado em prática há 11 anos, quando o Partido dos Trabalhadores local venceu a eleição para o governo municipal tendo a democracia participativa como ponto central de sua plataforma de campanha política. Atualmente, a experiência de Porto Alegre está sendo considerada como modelo para outras cidades na América Latina.

Embora o processo de orçamento participativo tenha detratores, o conceito está se difundindo rapidamente pelo Brasil. De acordo com Lenira Rueda, pesquisadora da cidade de Belo Horizonte que está estudan do o fenômeno, cerca de 70 jurisdições do país (sobretudo municípios, mas também dois estados) estão, em diferentes medidas, usando o orçamento participativo. Fora do Brasil, as cidades de San Salvador, em El Salvador, e Cuenca, no Equador, adotaram os procedimentos de orçamento participativo com base no modelo de Porto Alegre. (Ver os artigos seguintes da seção "EM FOCO".)

Os prefeitos dessas e de outras cidades discutiram o orçamento com base na participação do cidadão em uma conferência internacional realizada em novembro último em Porto Alegre. Víctor M. Vergara, especialista em desenvolvimento municipal do Banco Mundial, disse que Porto Alegre era o ponto de partida para o estudo do fenômeno da democracia participativa no que diz respeito ao processo orçamentário. O cientista político Ramón Borges-Méndez, da Johns Hopkins University, chamou o modelo de Porto Alegre e outras experiências semelhantes de "uma maneira inteiramente nova de fazer as coisas" na América Latina, onde "toda uma nova geração está adquirindo experiência política em nível local". Augusto Dueñas, consultor de administração que trabalha em Porto Alegre, afirmou que o orçamento participativo é "vital para o desenvolvimento", porque "coloca a distribuição de recursos em sintonia com as prioridades sociais".

Márcio Gomes da Cruz, do BID, destacou a importância da participação dos cidadãos como garantia de transparência na administração pública. "Somente quando a sociedade controlar efetivamente a administração pública veremos o estabelecimento de um Estado moderno", disse ele. Gomes da Cruz é chefe da equipe de um projeto de reforma fiscal, que se estenderá pelo período de 12 anos, em que US$1,1 bilhão em financiamento do BID ajudará a modernizar a administração pública em aproximadamente 3.800 municípios brasileiros. Como parte do projeto, os municípios incluirão a participação dos cidadãos em seus planos de reforma fiscal.

Prós e contras.
Muitos especialistas urbanos vêem orçamento participativo como a onda do futuro. Mas até mesmo seus mais fortes defensores admitem como ponto fraco recorrente a falta de envolvimento da classe média. Os colarinhos-brancos, os profissionais liberais, os empresários e as pessoas de posse normalmente evitam as reuniões e assembléias de massa em que se determinam as prioridades dos bairros e se escolhem os delegados.

No caso de Porto Alegre, o prefeito Raul Pont descreve como o governo da cidade estabeleceu "assembléias temáticas" para neutralizar a noção de que orçamento participativo é "somente para pobre". Nessas reuniões, não se discutem somente problemas específicos do bairro, mas temas amplos, como transporte, saúde e serviço social, educação, cultura, lazer, desenvolvimento econômico, impostos e desenvolvimento urbano. Em San Salvador, a resposta do prefeito Héctor Ricardo Silva é realizar reuniões menores de escopo mais abrangente, com a inclusão de questões - como parques urbanos - que têm maior probabilidade de interessar os moradores da classe média..

Nem todos pensam que o orçamento participativo é uma boa idéia. No estado do Rio Grande do Sul, o líder da oposição e líder da maioria na Câmara dos Deputados, Cezar Busatto, mal consegue disfarçar sua irritação quando fala do assunto. Segundo ele, o sistema de Porto Alegre é "ilegal", porque não existe lei formal regulamentando-o. E é também "maquiavélico", porque os cidadãos limitam suas expectativas quando se sentem parte da ordem política estabelecida.

Mas até mesmo Busatto admite que a participação no processo orçamentário acrescenta legitimidade às instituições públicas. Por isso, o seu partido resolveu combater o fogo com fogo e criou o Fórum Democrático, sistema paralelo de audiências públicas patrocinado pelo poder legislativo, que convive lado a lado com o sistema participativo estabelecido pelo executivo.

O que acontece quando o partido político que estabeleceu o orçamento participativo perde as eleições? A experiência do município de Santo André, no estado de São Paulo, é instrutiva. Depois de vencer a eleição municipal em 1989, o Partido dos Trabalhadores criou o sistema de orçamento participativo. Quatro anos depois, quando o partido perdeu o mandato e o sistema foi abandonado, houve uma pequena reação pública. Passaram mais quatro anos e o Partido dos Trabalhadores voltou ao poder. Desta feita, diz o prefeito Celso Daniel, o orçamento participativo será aplicado com mais vigor e se espera que isso dê ao sistema uma resistência maior. Ele admite que no primeiro mandato o seu partido tomou meias medidas, que chamou de "falta de ousadia de nossa parte".

Sustentabilidade é a meta básica na cidade de Cabo de Santo Agostinho, no estado de Pernambuco. Lá, no Nordeste árido e assolado pela pobreza, a uma enorme distância da próspera Porto Alegre, o prefeito Elias Gomes está tentando lançar os fundamentos do orçamento participativo por meio de uma aliança entre os seis partidos políticos com representatividade no município. Depois que o sistema estiver suficientemente forte e com boa aceitação, ele gostaria de ver o processo formalizado por lei. Esta foi a abordagem seguida no Equador, onde a cidade andina de Cuenca consolidou o orçamento e o planejamento participativos pela adoção de uma lei.

Os líderes do Partido dos Trabalhadores do Brasil têm uma resposta simples para a questão da sustentabilidade: reeleger o mesmo partido para o governo, ou outro partido que esteja igualmente comprometido com o sistema. Eles dizem que uma lei seria supérflua, porque no sistema político brasileiro o poder executivo tem a responsabilidade de elaborar orçamentos e pode optar por reduzir o quadro participativo, se assim preferir.

Como o prefeito Pont de Porto Alegre enfatiza, o orçamento participativo "exige vontade política". Mas, em sua cidade, é também voluntário e está aberto aos membros de todos os partidos políticos. Sem essa abertura, defende ele, os participantes se sentiriam "defraudados" e se recusariam a participar, fazendo o sistema desintegrar-se. "Defendemos a democracia representativa", afirma Ubiratã de Souza, coordenador de orçamento e finanças do estado do Rio Grande do Sul. "Mas ela deve vir combinada com a democracia direta dos cidadãos, para que as pessoas possam controlar o Estado:"

Ainda em sua infância, o orçamento participativo tem um longo caminho pela frente antes de se tornar uma instituição política firmemente estabelecida na América Latina. Mas, à medida que as raízes da democracia se aprofundarem e difundirem na região, provavelmente aumentará o número de cidades que buscarão inspiração e guia em pioneiros como Porto Alegre.

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