PAUL CONSTANCE

L'adjudicataire avait prévu un contrat de sous-traitance de 30 millions de dollars pour des « services de conception de logiciels » que devait assurer une firme locale.
Or la firme locale n'existait que sur le papier. En fait, les 30 millions de dollars devaient être virés sur des comptes à l'étranger détenus par de hauts responsables au sein du fisc, des cadres supérieurs de firmes technologiques locales et d'autres personnes qui avaient monté l'affaire. Le pot aux roses a été découvert, mais trop tard. Le gros de la cagnotte s'était volatilisé.

Ces 30 millions de dollars appartenaient bien entendu aux citoyens. Ceux-ci les avaient versés sous forme d'impôts. Ils pensaient que cette somme allait être dépensée judicieusement pour des services publics dont ils avaient un besoin urgent. Ils présumaient que leurs gouvernants s'efforçaient d'obtenir ce qu'il y a de mieux en contrepartie des deniers publics. Mais c'est rarement vrai en Amérique latine et dans les Caraïbes aujourd'hui. La fraude fictive décrite ci-dessus s'inspire de plusieurs contrats réels qui ont fait les grands titres ces dernières années. C'est un scénario que connaissent trop bien les habitants de la région. Les montants en jeu ne sont pas toujours aussi colossaux. Mais lorsque les administrations ou institutions publiques font l'acquisition de biens et services, il peut sembler que l'inefficacité, la fraude et les abus sont la règle plutôt que l'exception.

Il y a quelques années encore, les problèmes que posaient les marchés publics n'étaient pas en tête de liste des préoccupations des citoyens. Il a toujours été difficile de déceler ces détournements de fonds et d'en déterminer le coût pour les contribuables. Le volume considérable des transactions, les montagnes de paperasserie, les multiples échelons de la bureaucratie qui se chevauchent ­ tout cela se conjugue pour décourager des contrôles sévères. Qui plus est, dans les pays où plus de 80 % du budget public sont consacrés aux traitements, aux retraites et aux prestations sociales, s'inquiéter des 20 % qui restent peut sembler inutile. En mettant les choses au pire, cela a donné lieu à un certain fatalisme, à savoir que les marchés publics sont l'une des prérogatives du pouvoir politique, une affaire interne où il est permis aux gouvernements qui se succèdent d'agir comme bon leur semble.

Ces dernières années toutefois, l'indifférence a cédé peu à peu à l'indignation. Peut-être est-ce en raison de l'ouverture plus grande qu'engendrent la démocratisation que cette question dont on ne se souciait guère autrefois a été remise sur le tapis. « Jamais auparavant n'y a-t-il eu un regard aussi insistant sur les agents publics et la vie publique en général », affirme Jorge Claro de la Maza, ex-chef du Bureau de la politique et de la coordination des marchés publics, qui vient de prendre sa retraite. « La fonction publique était autrefois cachottière et de mauvaise qualité. Aujourd'hui, les citoyens lui demandent d'être transparente et de qualité plus élevée. Le grand public joue désormais le rôle de gardien de la moralité publique. »

Cette haute surveillance se traduit par un cortège de scandales, semble-t-il. Le directeur d'un hôpital public est pris en flagrant délit : il paie le triple du prix de détail pour des couches-culottes à son fournisseur qui, apprend-on, est un parent. Un législateur confie des contrats juteux de « services de conseil » à des associés invisibles. Le pavage d'une route finit par coûter aux pouvoirs publics locaux 150 % de plus que le devis d'origine, sans compter que deux ans plus tard la chaussée est criblée de nids-de-poule parce que les travaux ont été mal exécutés. Il y a une foule d'exemples, et tous les pays sont concernés.

L'indignation des citoyens vient de ce que la facture réelle est de plus en plus connue. Selon les chiffres de la BID, les gouvernements de l'Amérique latine et des Caraïbes consacrent bon an mal an 10 à 15 % de leur PNB à l'achat de biens et services, soit environ 250 milliards de dollars. « Si la seule inefficacité de l'État ­ exclusion faite des détournements de fonds ­ contraint les administrations publiques à verser 15 à 20 % en trop, alors la région pourrait faire des économies de l'ordre de 50 milliards de dollars par an si elle faisait les choses comme il se doit », précise Claro. Une autre façon de mesurer l'ampleur de cette gabegie, c'est de songer que la plupart des pays pourraient doubler leurs dépenses de santé et d'éducation s'ils pouvaient récupérer les 15 à 20% du budget de l'État qui sont gaspillés dans le cadre de marchés publics très imparfaits.

Mais mettre fin à la fraude et à l'inefficacité dans les marchés publics ne permet pas seulement de réaliser des économies. À la différence des efforts traditionnels qui visent à réduire le train de vie de l'État ­ par exemple en baissant les traitements des fonctionnaires ­ les économies qui découlent de la réforme des marchés publics n'ont d'ordinaire aucun coût social ou politique. Bien au contraire, on peut penser que le sort sourira lors des prochaines élections à un gouvernement capable de montrer qu'il économise des deniers publics en se procurant des biens et services au prix le plus bas possible.

Inefficace à dessein ?Vu les bienfaits politiques et économiques de la moralisation des marchés publics, pourquoi y a-t-il eu si peu de progrès ? C'est en partie parce que le statu quo reste très avantageux pour les firmes et les particuliers qui profitent du système en place. « Je ne sais pas si ce système existe à dessein ou par défaut, affirme Claro. Mais la vérité, c'est qu'il s'agit là de contrats très juteux pour beaucoup de personnes. »

Le système varie considérablement d'un pays à l'autre dans la région. Mais, selon Claro et d'autres observateurs, les marchés publics en Amérique latine et dans les Caraïbes ont en commun certains problèmes. D'abord, il y a la qualité des textes de loi qui encadrent les marchés publics. Dans la plupart des cas, la législation est désuète, elle n'est pas en prise sur les réalités d'aujourd'hui dans le monde des affaires. Bon nombre de pays ne permettent pas l'envoi par courrier express de soumissions cachetées, parce que la loi stipule qu'il faut les déposer en personne. Les textes sont généralement trop précis et complexes. « Dans un pays où je me suis rendu dernièrement, il faut 17 autorisations officielles pour chaque marché public», raconte Claro.

L'ironie veut que bien des pays ayant les textes de loi les plus complexes ne sont pas passés à l'étape suivante, indispensable, qui consiste à publier les décrets d'application.

En effet, dans la plupart des pays il n'existe même pas d'autorité de réglementation chargée des marchés publics. « Lorsque je me rends dans les pays, je me rends compte que je n'ai pas d'homologue, affirme Claro. Personne n'est titulaire de la responsabilité générale de formuler une politique pour les marchés publics, d'interpréter la loi, de proposer de nouvelles règles ou de recueillir des informations sur l'ensemble des marchés de l'État. » Les responsables des marchés publics, à peu d'exceptions près, n'ont pas reçu de formation spécialisée et n'ont guère de prestige professionnel.

Résultat, dans de nombreux pays, la situation ne pourrait être pire. Des textes trop précis donnent lieu à des conditions obscures, à une foule d'écritures administratives et à des goulets d'étranglement bureaucratiques. En revanche, l'absence de réglementations lisibles, d'autorité centrale de réglementation et de responsables spécialisés encourage l'incohérence et l'arbitraire dans l'attribution des marchés publics au sein des divers organismes publics. Pour faire bouger les choses dans un tel cadre, « il faut huiler les rouages de la machine », dit Claro. Pots-de-vin, commissions occultes, sous-traitances fictives et autres manœuvres sont devenus pratiquement une nécessité pour faire des affaires avec l'État.

Ce qui ressort de tout cela, c'est le manque d'informations. Dans la plupart des pays, il est pratiquement impossible de se faire une idée générale des biens et services faisant l'objet de contrats, des prix qui sont pratiqués, des organismes publics qui passent les commandes, et des entrepreneurs et fournisseurs qui obtiennent les contrats. Les audits externes ­ qui sont rarement faits ­ ne le sont qu'après coup, le plus souvent lorsqu'il y a eu un tollé général face à des abus particulièrement énormes.

En fait, Claro est d'avis que des audits et des contrôles plus sévères sont certes importants mais qu'ils ne régleraient pas le problème des marchés publics. Cela peut sembler évident, mais il pense que la seule solution consiste à mieux faire connaître les responsables, à accroître leur autorité et leurs capacités techniques.

L'exemple d'une ville. La tâche n'est pas aussi difficile qu'elle en a l'air. Voyons un peu le cas de Buenos Aires. C'est une ville géante dont le budget dépasse facilement les 3 milliards de dollars. Lorsque Adalberto Rodríguez Giavarini a été nommé trésorier et secrétaire aux finances de la mairie au début de 1996, il a constaté que la situation ressemblait en gros à celle décrite ci-dessus. Lors d'un séminaire à la BID sur les marchés publics tenu à Washington en 1998, il a rappelé qu'il avait déterminé tout de suite, avec ses collaborateurs, que la ville payait en trop 30 % en moyenne sur ses marchés, qui totalisaient près de 1 milliard de dollars.

Ayant pour mission impérative de faire des économies, Rodríguez a réuni une équipe de collaborateurs hautement qualifiés et il a donné plusieurs coups de pied dans la fourmilière des marchés publics. D'abord, il a supprimé les « appels d'offres restreints », où seules quelques firmes étaient admises à soumissionner. Et il a multiplié les avis d'appel à la concurrence. Résultat, le nombre de soumissionnaires a augmenté fortement, et les prix versés par la ville ont chuté d'autant.

Ensuite, Rodríguez a créé un compte unique, centralisé, pour régler tous les marchés. Son équipe a mis sur pied une base de données sur les « prix de référence », qui se fondent sur la moyenne actualisée des prix en vigueur dans le commerce pour les biens, qu'il s'agisse de meubles de bureau ou de canalisations d'eau. Avant d'attribuer un contrat, les agents responsables de la passation des marchés doivent désormais justifier les prix dont ils ont convenu lorsqu'ils sont supérieurs aux prix du marché. Dans le même temps, la ville a décentralisé la phase d'achat des marchés publics. Pourquoi ? Parce qu'en confiant à chaque service la maîtrise de l'achat des biens et services qu'il lui faut, la mairie a supprimé plusieurs couches de bureaucratie et assoupli l'attribution des marchés publics.

C'est presque immédiatement que ces changements ont porté leurs fruits de manière tangible, affirme Rodríguez. Lorsque la mairie de Buenos Aires a lancé un appel à la concurrence pour un contrat de restauration de 29 hôpitaux qui venait à expiration, 34 firmes ont soumissionné. Le nouveau contrat qui a été attribué s'est élevé à un peu moins de 32 millions de dollars, soit 47 % de moins que les 59 millions versés à l'adjudicataire précédent pour les mêmes services.

Des économies comparables ont été réalisées lorsque la mairie a attribué de nouveaux contrats dans d'autres domaines. Rodríguez affirme que la ville de Buenos Aires a réalisé des économies de 37 % dans la restauration des écoles publiques, de 45 % dans le ramassage des ordures ménagères et l'entretien de l'éclairage public, de 60 % dans l'administration de cuisines communales. En tout et pour tout, elle a épargné 200 millions de dollars au cours de la première année complète qui a suivi la réforme des marchés publics.

L'ironie veut, bien entendu, que les réformes ayant conduit à ces économies n'ont été ni radicales ni particulièrement innovantes. Leur succès tient à la décision politique de décréter prioritaires les marchés publics, à la fois en confiant à des agents compétents la mission de procéder à des contrôles efficaces et en centralisant les informations clés sur
les contrats et les prix.

À cet égard, l'exemple de Buenos Aires illustre parfaitement le débat très ancien sur la meilleure façon de réformer les abus en matière de marchés publics. Il y a d'un côté les experts qui prétendent qu'un excès de centralisation est la source de corruption des marchés publics dans bien des pays, parce qu'elle confie un pouvoir discrétionnaire trop grand à un petit nombre de bureaucrates qui n'ont pas de comptes à rendre. Ils font valoir que les pouvoirs publics locaux sont davantage susceptibles d'être attentifs aux préoccupations des contribuables et que les marchés publics doivent donc être décentralisés autant que faire se peut.

Leurs détracteurs prétendent que les responsables locaux souvent n'ont pas les compétences ni l'expérience qu'il faut pour s'occuper des marchés publics. En effet, Claro de la BID prévient que la décentralisation peut en fait aggraver la corruption si elle ne s'accompagne pas de formations ni de contrôles efficaces à l'échelle locale (lire l'entretien sur cette question).

Mais l'exemple de Buenos Aires montre que ces deux perspectives ne s'excluent pas l'une l'autre. En conjuguant la centralisation du contrôle et du suivi des informations à la décentralisation des adjudications, les pouvoirs publics peuvent à la fois réduire la corruption et augmenter l'efficacité. Les résistances politiques et bureaucratiques à cette méthode peuvent certes être considérables, mais elles s'amenuisent peu à peu en raison de l'influence croissance des technologies de l'information, notamment de l'Internet.

L'impératif de mise en ligne. Jadis rarissimes au sein des officines gouvernementales en Amérique latine, les ordinateurs et l'Internet font désormais partie du décor. Ces technologies ne sont pas nécessairement un gage d'efficacité, mais elles réduisent dans les faits les obstacles logistiques et financiers à la mise en commun des informations. Soucieux de ne pas rater le coche, certains gouvernements de la région poussent les organismes publics à mettre en ligne les informations qui concernent les marchés publics, même si les décisions d'attribution des marchés restent entre leurs mains.

Le Mexique a fait œuvre de pionnier à cet égard, ayant lancé www.compranet.gov.mx en 1996. Depuis lors, quelques 25 000 firmes ont téléchargé des documents sur les marchés publics, à raison d'environ 150 000 demandes par mois. Les usagers peuvent se renseigner sur les marchés à venir ou déjà octroyés, suivre l'étude des offres et l'attribution des marchés, prendre connaissance des clarifications et des modifications, et connaître le nom de l'adjudicataire ainsi que le prix convenu. Les firmes qui font l'acquisition des cahiers des charges techniques en ligne paient 30 % de moins que pour les documents imprimés. Dès cet été, les usagers auront la possibilité de faire des soumissions par voie électronique et d'effectuer pratiquement toutes les démarches ultérieures par courrier électronique. Selon les chiffres de l'État mexicain, le réseau Compranet traite environ 40 % du budget que l'administration fédérale consacre aux marchés publics.

Antonio Schleske, chef de la Division des marchés publics de l'État fédéral mexicain, affirme que le réseau Compranet permet désormais aux soumissionnaires d'effectuer toutes les transactions au moyen de son site Web. Lors d'un récent séminaire sur la transparence et le développement au siège de la BID à Washington, Schleske a décrit la signature numérique et la technologie d'authentification qui sécurise les transactions « dématérialisées ».

Aujourd'hui, plusieurs autres pays d'Amérique latine et des Caraïbes arriment à l'Internet leurs efforts de réforme des marchés publics. L'an dernier, le Brésil (www.compranet.gov.br) et le Chili (www.compraschile.cl) ont lancé des sites, et l'État argentin a fait savoir qu'il comptait les imiter cette année. Lors d'une récente interview, Gastón Concha, coordonnateur du projet de réformes des marchés publics de l'État chilien, a dit que la décision d'avoir recours à l'Internet était fondée sur une étude-diagnostic réalisée il y a plusieurs années. « L'étude a constaté que même si l'attribution des marchés publics du Chili ne se heurtait pas à de graves problèmes de corruption, elle n'était pas très transparente. Il y avait très peu d'informations sur les commandes publiques, et souvent elles étaient inexactes. » Elle concluait aussi que les marchés publics du Chili n'attiraient pas suffisamment de soumissionnaires pour faire jouer une concurrence optimale, ce qui était source d'inefficacités.

L'étude a conduit à une refonte des lois et réglementations, qui a placé l'Internet au centre de l'attribution des marchés publics au Chili. « Nous avons décidé que l'Internet nous donnerait la plus grande audience, à la fois en augmentant le nombre de fournisseurs éventuels et en permettant au grand public de suivre la dépense publique, a dit Concha. Les logiciels qu'il faut pour utiliser l'Internet sont pratiquement gratuits et ne sont pas des marques déposées, ce qui facilite la participation des petites et moyennes entreprises. »

Le Chili a lancé son site Web pour les marchés publics l'an dernier, bien que le texte de loi réglementant l'utilisation de l'Internet pour ces activités soit encore débattu par l'assemblée législative. Quelque 700 entreprises privées se sont abonnées à ce service jusqu'ici, selon Concha, et des biens et services d'une valeur de près de 700 000 dollars ont été commandés par l'entremise du système par les 25 organismes publics qui y participent à l'heure actuelle. Concha affirme que l'État espère porter à 2 milliards de dollars à l'horizon 2002 la valeur des contrats attribués sur l'Internet. Mais il admet qu'il faudra d'abord beaucoup de « travail de missionnaire » au sein des ministères réticents pour atteindre cet objectif.

Ironiquement, l'une des raisons les plus fréquentes qui expliquent ces réticences, c'est l'accroissement de la concurrence qui résulte de la mise en ligne. « Beaucoup de responsables des marchés publics avaient l'habitude de simplement communiquer avec trois fournisseurs, comme le prescrit la loi. Désormais, ils doivent traiter 50 offres pour chaque marché. Nous nous attachons donc à trouver les moyens de trier les offres pour écarter en amont celles qui ne conviennent pas. »

Il y a d'autres obstacles. Pour optimiser l'efficacité de l'Internet, les responsables doivent pouvoir recevoir des documents officiels par voie électronique. La technologie servant à authentifier et à sécuriser les documents électroniques au moyen d'une signature numérique est d'ores et déjà en usage dans certaines officines gouvernementales chiliennes pour un certain nombre de transactions. Mais une loi qui légaliserait de telles transactions est encore loin d'avoir été adoptée, selon Concha. Pour l'heure donc, l'Internet ne sert qu'à informer les citoyens sur les marchés publics. Et pas forcément à accélérer les procédures.

Le recours à l'Internet permettra-t-il de réformer les abus dans les marchés publics ? Non, de toute évidence. L'État doit jouer un rôle d'impulsion, mettre en place des règlements lisibles, mieux former ses agents tout en procédant à des audits pour se débarrasser de ce triste héritage. En effet, si ces autres améliorations ne sont pas apportées, les sites Internet consacrés aux marchés publics pourraient à terme n'être qu'un simple ravalement de façade. Mais du fait que ces initiatives mettent les contribuables au courant de l'utilisation des fonds publics, il est désormais plus difficile d'occulter les abus qui sont commis.

Au bas mot, les gouvernements d'Amérique latine paieraient 15 à 20 % en trop sur leurs marchés, soit 40 ou 50 milliards de dollars par an.

L'année qui a suivi la réforme de ses procédures d'achat, Buenos Aires a réalisé des économies de 37 % dans la restauration des écoles publiques et de 45 % dans le ramassage des ordures.

PRESS & PUBLICATIONS       PRIVATE SECTOR      PROJECTS      RESEARCH & STATISTICS