Daniel Drosdoff, Porto Alegre (Brésil)

Au lieu, les 32 « conseillers » chargés de prendre les grandes décisions concernant l'éclairage public avaient été délégués par des assemblées de quartier pour défendre des priorités budgétaires locales. La réunion était le point d'orgue d'une démarche qui s'est étalée sur un an pour 16 assemblées de quartier à Porto Alegre, une ville de 1,3 million d'habitants qui est la capitale de l'État de Rio Grande do Sul au Brésil. Chacune des assemblées avait établi ses propres choix budgétaires, puis choisi des délégués, dits conseillers, pour en faire part à la mairie.

Les conseillers présents à la réunion étaient de condition modeste, ils étaient habillés « décontracté », en manches de chemise, ils portaient un blouson ou parfois un chapeau de gaucho. L'atmosphère était studieuse et les sujets techniques. Vera Chiminazzo, directrice de la Division de l'éclairage public de Porto Alegre, a répondu aux questions pendant une heure, d'une voix basse et monocorde.

L'un des conseillers voulait savoir pourquoi l'éclairage public dans un quartier coûtait trois fois plus cher que dans un autre. Chiminazzo a fait savoir que la différence était due à des frais d'équipement plus élevés. Un autre conseiller a évoqué un article du budget qui prévoit « l'éclairage de tous les espaces verts des quartiers » dans la région 6B. Il voulait connaître l'emplacement exact de ces zones. Les fonctionnaires de la ville ont promis de se renseigner. La réunion s'est achevée par l'approbation unanime, à main levée, du budget. Pourtant, 53 des 75 dépenses demandées par les assemblées de quartier avaient été rejetées avec la simple mention sem recursos, c'est-à-dire « faute de ressources ». Les dépenses pour l'éclairage public seront incorporées dans un projet de budget détaillé qui sera préparé par le conseil exécutif de la municipalité. Et soumis enfin au vote des élus du Conseil municipal.

Priorités locales. La réunion sur l'éclairage public est l'une des dizaines de réunions tenues tous les ans à Porto Alegre dans le cadre d'une forme nouvelle de participation des citoyens aux affaires municipales. Il s'agit du « budget participatif ». Cette méthode a été mise en place il y a onze ans lorsque le Parti des travailleurs brésilien a remporté les élections municipales avec une plate-forme axée sur la démocratie participative. Aujourd'hui, Porto Alegre a valeur d'exemple pour d'autres villes en Amérique latine.

Le budget participatif a certes ses détracteurs, mais l'idée fait tache d'huile au Brésil. Selon Lenira Rueda, attachée de recherches à la mairie de Belo Horizonte, qui observe de près ce phénomène, environ 70 juridictions brésiliennes (principalement des villes mais deux États aussi) ont recours au budget participatif, à des degrés différents. À l'extérieur du Brésil, les villes de San Salvador (Salvador) et de Cuenca (Équateur) ont adopté les procédures du budget participatif, sur le modèle de Porto Alegre (voir les articles sur cette question).

Les maires ont discuté de ce mode de préparation du budget à l'occasion d'une conférence internationale sur la démocratie participative, tenue en novembre dernier à Porto Alegre. Victor M. Vergara, spécialiste du développement municipal à la Banque mondiale, a dit que Porto Alegre était le point de départ de l'étude du phénomène de démocratie participative dans ses rapports avec la préparation du budget. Le politologue Ramón Borges-Méndez de l'université John Hopkins a dit que l'exemple de Porto Alegre et d'autres expériences semblables constituaient une « formule entièrement neuve » en Amérique latine, où « des générations entières apprennent la politique à l'échelle locale ». Augusto Dueñas, expert-conseil en gestion à Porto Alegre, affirme que le budget participatif est « vital pour le développement » parce qu'il « met l'affectation des ressources en prise sur les priorités sociales ».

Marcio Gomes da Cruz de la BID a souligné l'importance de la participation des citoyens comme gage de transparence dans l'administration publique. « Un État ne peut être moderne que si la société exerce un contrôle véritable sur l'administration publique », précise-t-il. Gomes da Cruz est chef d'équipe d'un projet de réforme budgétaire de douze ans où un financement de 1,1 milliard de dollars de la BID aidera à moderniser la gestion publique d'environ 3 800 municipalités brésiliennes. Dans le cadre de ce projet, les municipalités prévoient la participation des citoyens à leurs plans de réforme budgétaire.

Le pour et le contre. De nombreux spécialistes des affaires urbaines sont d'avis que le budget participatif est la voie de l'avenir. Mais même ceux qui s'en font l'apôtre admettent qu'il comporte souvent une faiblesse : les classes moyennes n'y participent guère. Les cols blancs, les professions libérales, les hommes d'affaires et les riches boudent généralement les réunions publiques et les assemblées qui définissent les priorités du quartier et qui élisent les délégués.

Dans le cas de Porto Alegre, le maire Raul Pont décrit la façon dont l'administration municipale a créé des « assemblées thématiques » pour contrer l'idée que le budget participatif « ne s'adresse qu'aux pauvres ». Ces réunions ne portent pas sur des problèmes propres à un quartier mais sur de vastes sujets comme les transports, la santé et l'aide sociale, l'éducation, la culture, les loisirs, le développement économique, les impôts et l'aménagement urbain. À San Salvador, le maire Héctor Ricardo Silva, lui, organise des réunions plus conviviales qui ont une portée plus générale et qui étudient des questions ­ comme les espaces verts ­ susceptibles de retenir l'intérêt des classes moyennes.

Le budget participatif ne fait pas l'unanimité. Dans l'État de Rio Grande do Sul, le chef de l'opposition et de la majorité à la Chambre des députés, Cezar Busatto, peut difficilement contenir son agacement lorsque le sujet vient sur le tapis. Selon lui, la méthode de Porto Alegre est « illégale » puisque aucune loi en bonne et due forme ne la prévoit. Elle est également « machiavélique », affirme-t-il, parce que les citoyens ont moins d'attentes lorsqu'ils ont le sentiment de faire partie de l'ordre établi.

Mais même Busatto admet que la participation à la préparation du budget confère une plus grande légitimité aux institutions publiques. Ainsi, son parti a décidé de combattre le mal par le mal : il a mis en place le Forum démocratique, une structure parallèle d'auditions publiques parrainée par le pouvoir législatif qui fait pendant au système participatif établi par le conseil exécutif.
Que se passe-t-il lorsque le parti politique qui a mis en place le budget participatif n'est pas réélu ? L'exemple de la municipalité de Santo André dans l'État de São Paulo au Brésil est édifiant. Après avoir remporté la mairie lors des élections en 1989, le Parti des travailleurs avait prévu la participation des citoyens à la préparation du budget. Mais, quatre ans plus tard, lorsque le parti a essuyé une défaite électorale et que le système a été abandonné, les citoyens ont peu réagi. Quatre années se sont écoulées et le Parti des travailleurs a repris la mairie. Cette fois, dit le maire Celso Daniel, le budget participatif s'appliquera plus vigoureusement, ce qui, espère-t-il, l'installera dans la durée. La première fois, avoue-t-il, son parti avait pris des demi-mesures. C'était un « manque d'audace de notre part », dit-il.

La pérennité est un grand objectif de la ville de Cabo de Santo Agostinho dans l'État de Pernambouc au Brésil. Là-bas, dans le nord-est aride et miséreux, aux antipodes de la prospère ville de Porto Alegre, le maire Elias Gomes cherche à installer dans la durée le budget participatif en constituant une alliance entre six partis politiques. Une fois que le système sera suffisamment solide et aura recueilli une large adhésion, il souhaite le formaliser sur le plan juridique. C'est la méthode qui a été suivie en Équateur, où la ville de Cuenca sur le haut plateau a consolidé la participation à la préparation du budget et à la planification en prenant un décret sur le vote du budget.

Les dirigeants du Parti des travailleurs brésilien apportent une réponse simple à la question de la pérennisation : il faut réélire le même parti ou un parti qui est favorable lui aussi au dispositif. Ils disent qu'une loi est superflue parce que, dans le système politique brésilien, c'est le pouvoir exécutif qui est chargé de préparer le budget et qu'il peut donc, à son gré, contourner le cadre participatif.

Comme le dit le maire de Porto Alegre, le budget participatif « exige une volonté politique ». Mais dans sa ville ce dispositif est volontaire aussi et ouvert aux adhérents de tous les partis politiques. Sans cette transparence, soutient-il, les citoyens auraient le sentiment d'être « floués » et refuseraient de participer, et le système s'effriterait. « Nous défendons la démocratie représentative », affirme Ubiratã de Souza, coordonnateur du budget et des finances pour l'État de Rio Grande do Sul. « Mais elle doit se conjuguer à la démocratie directe exercée par les citoyens, pour qu'ils puissent exercer un contrôle sur l'État. »

Le budget participatif est encore balbutiant. Il a encore beaucoup de chemin à faire avant de s'ancrer dans les institutions politiques en Amérique latine. Mais, au fur et à mesure que la démocratie plonge ses racines, on peut penser que les villes seront de plus en plus nombreuses à se laisser inspirer et guider par ceux qui ont fait œuvre de pionnier, comme à Porto Alegre.

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