En este centro comercial de Bahia la gente no sólo va de compras: ahora también paga sus impuestos

"Con el ojo puesto
en usted"

Hay algo raro en esta oficina de recaudación de impuestos brasileña.

Primero, se encuentra en un centro comercial, a sólo pasos de una tienda de discos, heladerías y otros lugares donde la gente se desprende gustosamente de su dinero. Segundo, está abierta hasta las 10 de la noche los días de semana y hasta las 9 de la noche los sábados. Tercero, está amoblada con buen gusto, tiene aire acondicionado y su personal sonríe con amabilidad mientras opera modernas computadoras.

Lo más extraño de todo es el brillante cero que aparece en el indicador electrónico de turnos, evidencia de que nadie está esperando a ser atendido.

Y no es que falte actividad. La gente llega a esta oficina, conocida como SAC (siglas de Servicio de Atención al Ciudadano) durante todo el día, normalmente con algún formulario. Pagan sus impuestos y pueden hacer otros trámites oficiales, desde cancelar cuentas de servicios públicos hasta procurar documentos de identidad. Los trámites suelen ser rápidos y muchos formularios se pueden llenar electrónicamente en computadoras reservadas para los clientes.

¿Clientes? La mera idea de un servicio impositivo orientado al cliente provocaría sonrisas irónicas en muchos países. Pero la popularidad de los SAC en este estado nordestino muestra que aquí ese concepto ya no es una broma. En realidad, Bahía es uno de varios estados brasileños que están cambiando la imagen tradicional de los impuestos y las finanzas públicas.

Legado embrollado. "Pagar impuestos nunca es un placer y la gente tiene una reticencia natural al respecto", dice Waldir Gomes Junior, presidente del Sindicato de Contadores de São Paulo y abierto partidario de la reforma impositiva en ese estado. Rara vez se escuchan pronunciamientos tan moderados cuando los brasileños hablan de impuestos. Abundan las quejas, pero la verdad es que el sistema impositivo del Brasil, como en la mayoría de los países, es víctima de su pasado. Con el correr de los años, las leyes, regulaciones y procedimientos se han acumulado hasta crear un proceso a veces bizantino. La complejidad del código impositivo, combinada con las docenas de formularios que deben ser procesados por diferentes dependencias oficiales, ha tendido a irritar a los contribuyentes y ha fomentado ineficiencias y abusos.

"Usábamos un modelo burocrático basado en el siglo pasado", explica Yoshiaki Nakano, secretario de Hacienda del estado de São Paulo y un ferviente promotor de la modernización del sistema impositivo. "En el pasado, cada año recibíamos entre 600.000 y 800.000 declaraciones de impuestos incorrectas. Alguien que debía 120.000 reales declaraba una deuda de 120 reales, o 12. Todo tenía que ser auditado y corregido a mano y había todo tipo de fraudes".

João Alberto Rodrigues Capiberibe, gobernador del estado de Amapá, en la Amazonia, cree que, en parte, se justificaba la renuencia de la gente a cumplir con la ley. El viejo sistema "tenía dos características que perjudicaban al contribuyente: una forma selectiva de recaudación, en la que predominaban intereses políticos y privilegios especiales, y la forma en que se gastaba lo recaudado, que era aún peor porque los controles eran muy débiles".

No más parches. Tales juicios no son raros entre gobernadores brasileños y funcionarios del área de hacienda, lo cual explica que haya surgido un robusto consenso en torno a la necesidad de reformar el sistema impositivo. En 1996 el gobierno federal lanzó un programa amplio, financiado en parte con un préstamo de 78 millones del BID, para modernizar la Secretaría Federal de Rentas. Durante los últimos años varios estados han emprendido esfuerzos similares por iniciativa propia. En 1997 los 26 estados de la nación se sumaron al Distrito Federal en un programa coordinado para mejorar la recaudación y la gestión financiera y para compartir todo tipo de información fiscal.

Este Programa Nacional de Administración Fiscal (PNAFE), cuyo costo de 1.000 millones de dólares es financiado en parte con un préstamo de 500 millones de dólares del BID, es sólo un pequeño frente en la campaña emprendida por Brasil para consolidar las reformas que han revitalizado su economía en los últimos años. Pero es un frente crucial. Como la mayoría de los países de la región, Brasil se esfuerza por disminuir los déficit fiscales a nivel nacional, estatal y municipal para reducir su dependencia del financiamiento externo y estimular el crecimiento. Como siempre, ese objetivo impone la labor políticamente delicada de aumentar ingresos sin cortar servicios públicos esenciales.

Aunque el ajuste ha precipitado un agitado debate sobre el gasto público en general, también ha dirigido la atención hacia los responsables de recaudar impuestos y de administrar los fondos públicos. ¿Es apropiado el monto que se recauda por cada tipo de impuesto? ¿Se da debida cuenta de lo recaudado? ¿Se asigna bien y se gasta eficientemente? Y quizás lo más importante: ¿todo el proceso de gravar, recaudar y gastar se realiza de forma que inspire la confianza pública y el cumplimiento de la ley?

Ese tipo de preguntas ha acosado a los gobiernos por siglos y Brasil no pretende tener respuestas fáciles. Ciertamente, han habido otras campañas para mejorar el sistema impositivo brasileño. Pero, a diferencia de los anteriores, el presente esfuerzo apunta a implantar innovaciones de eficacia ya probadas y concebidas a nivel estatal por funcionarios que estaban hartos del status quo.

Gravar y corregir. Heliana Guimarães Diniz está entre esos funcionarios. Poseedora de una maestría en administración impositiva, pasó 20 años trabajando como inspectora fiscal del estado de Bahía antes de ser designada jefa de la oficina de inspección de impuestos estatales en el distrito de Calçada en la capital estatal, Salvador, en 1994. Durante esos años de servicio pudo notar lo que no funciona en el sistema impositivo y pensar en formas de mejorarlo. "La burocracia era muy grande", recuerda. "Teníamos demasiados papeles y teníamos que pedirles a los ciudadanos muchas copias de cada documento para hacer algún trámite".

Cuando Diniz fue ascendida, el secretario de Hacienda de Bahía era Albérico Machado Mascarenhas, un declarado reformista que encabezaba un esfuerzo masivo para automatizar y modernizar el sistema impositivo del estado. Diniz le envió una lista de sugerencias para aumentar la eficiencia y el secretario la invitó a contribuir al análisis detallado de cada paso en el proceso de recaudación y gestión impositiva que sus colaboradores estaban llevando a cabo. Al finalizar, hallaron docenas de maneras de agilizar y simplificar el sistema.

En retrospectiva, algunas parecen obvias. En lugar de pedir a los contribuyentes que recorran una serie de oficinas para recoger una larga lista de documentos o papeles sellados, las autoridades del estado encontraron una forma de ubicar casi todos los procedimientos necesarios en una sola oficina. En lugar de guardar todos los antecedentes en diferentes archivos, se permitió a los contribuyentes que se los quedaran. En mayo la Secretaría de Hacienda comenzó a colocar en el Internet información impositiva y formularios interactivos, a fin de que los contribuyentes puedan usar las terminales en las oficinas de impuestos para llenar los formularios rápidamente e imprimirlos.

"Ahora los contribuyentes vienen a nuestra oficina, nos muestran sus papeles y nosotros nos encargamos de todo y se los devolvemos", dice Dinez. "No necesitan venir dos, tres, cuatro o cinco veces".

La conveniencia rinde. Ese tipo de mejoras en la atención al contribuyente puede rendir dividendos tangibles. Es el caso del gravamen al automotor en São Paulo, una importante fuente de renta en el estado con la mayor concentración de autos y camiones. Hace tres años, cuando el camionero Samuel Abel Brasil tuvo que renovar su licencia para conducir, debió pagarle el equivalente a 10 dólares a un gestor, esperar 10 días y pagar otros 34 dólares en impuestos.

Ahora, quienes necesitan hacer ese trámite pueden ir a oficinas llamadas ‘Poupo Tempo' ("Ahorre tiempo") que ha abierto la Secretaría de Hacienda de São Paulo. Usando un sistema computarizado, los empleados renuevan la licencia en 10 minutos, eliminando la necesidad de recurrir a un gestor y ahorrando el costo de contratarlo. Los funcionarios de Hacienda creen que el mejor servicio y el costo más bajo han contribuído a triplicar en dos años la recaudación del impuesto al automotor, que ahora asciende a 1.800 millones de dólares anuales.

Convencidos de que la simplicidad y la conveniencia pueden ayudar a incrementar la recaudación de otros impuestos, São Paulo ha emprendido un ambicioso esfuerzo para automatizar tantos aspectos del sistema impositivo como sea posible. La declaración mensual del impuesto al valor agregado, que constituye el grueso de los ingresos estatales, debe presentarse en una diskette de computadora en lugar de un formulario impreso. Un requisito en apariencia trivial pero que ha significado grandes ahorros en tiempo y en menos errores, dice Nakano.

Los colaboradores del secretario de Hacienda paulista creen asimismo que el Internet se convertirá eventualmente en la forma más popular de cumplir con las obligaciones impositivas (ver artículo "No hay filas cibernéticas" en este número). El recientemente abierto Posto Fiscal Eletrónico es un servicio en Internet que espera ofrecer virtualmente todos los servicios que presta una oficina impositiva convencional. Cuando esté completamente en operaciones, el Posto ofrecerá instrucciones detalladas para preparar una declaración de impuestos, las últimas novedades en materia de leyes impositivas, formularios interactivos y varias ventanas de ayuda on-line. Para quienes no poseen una computadora, la Secretaría de Hacienda está instalando terminales públicas en sus oficinas convencionales (ver nota "Una solución al caos" en este número).

¿Y qué hay de los contadores que se ganan la vida ayudando a la gente a sortear las complejidades del sistema impositivo? ¿Resienten los cambios? Aparentemente no. Waldir Gomes aplaude la introducción de herramientas electrónicas en el proceso impositivo porque reduce los errores y abusos. "Evita poner al contribuyente a merced del humor en que esté el recaudador que le toque el día en que haga el trámite", dice.

Los funcionarios impositivos de São Paulo y Bahía subrayan que un mejor servicio es sólo parte de la agenda de reformas. Un desafío mayor es renovar las operaciones internas en las secretarías de Hacienda; actualizar los conocimientos del personal, instalar sistemas modernos de gestión de información, aumentar el número y la eficacia de los inspectores de impuestos, y proporcionar datos confiables sobre cuentas públicas.

El financiamiento del BID para el PNAFE se está usando para solventar muchas de esas mejoras. En Bahía, por ejemplo, el programa costeó la capacitación de personal y la adquisición de computadoras, oficinas y vehículos para los inspectores. Los fondos se usaron también para desarrollar software para procesar declaraciones impositivas presentadas por medios electrónicos y operar sistemas de comunicaciones, contabilidad y funciones de seguimiento presupuestario. Los entes de implementación del Programa de Administración Fiscal ya están en operaciones en los 26 estados de Brasil, y los coordinadores del programa se reúnen periódicamente a nivel nacional para comparar experiencias y enfrentar un problema crítico: la falta de integración entre sistemas de gestión financiera estatal y federal, un factor que entorpece la generación de información financiera nacional precisa.

Aunque la tecnología informática desempeña un papel vital en la modernización de la mecánica impositiva, no hace magia. Carlos Leony Fonseca da Cunha, coordinador del programa de reforma impositiva en el estado de São Paulo y uno de los arquitectos del Posto Fiscal Eletrónico, dice que el esfuerzo emprendido es 30 por ciento tecnología y 70 por ciento gestión de proyecto. Esa segunda parte incluye la compleja tarea de cambiar la cultura de la burocracia, de tal manera que los empleados acepten nuevas formas de trabajar y se tornen "más orientados a los resultados", explica Nakano.

Ese flanco menos tangible del proceso de reforma incluye también la difícil tarea de proponer y hacer aprobar leyes que simplifiquen el sistema impositivo y obliguen a una mayor rendición de cuentas. El gobierno federal brasileño, junto con varios gobiernos estatales, está preparando varias de esas propuestas y el éxito a largo plazo de todo el programa de reforma dependerá de que esas nuevas leyes sean aprobadas.

Asimismo dependerá de que el sistema impositivo sea reformado hasta los niveles municipales. Bajo la Constitución Nacional de 1988, las municipalidades están autorizadas a recaudar y administrar ingresos derivados de impuestos a la propiedad urbana y a los servicios públicos. Asimismo, reciben transferencias del gobierno federal, es decir que los esfuerzos de reforma impositiva emprendidos a nivel federal y estatal en última instancia afectarán también a las alcaldías de todo Brasil. Las autoridades brasileñas están desarrollando ahora un programa que requerirá apoyo financiero del BID para extender el esfuerzo de reforma impositiva a por lo menos 5.000 municipalidades.

Algunas ciudades, como algunos estados, ya han tomado la iniciativa en la reforma de sus sistemas impositivos. Porto Alegre, capital de Río Grande do Sul, ha despertado interés internacional con un innovador enfoque del manejo de las finanzas públicas que pone énfasis en un proceso presupuestario "participatorio". En lugar de tomar decisiones a puertas cerradas, tradición que contribuye a la desconfianza pública y es usada como justificación para evadir impuestos, sus autoridades convocan reuniones para pedir a la ciudadanía opiniones sobre las prioridades presupuestarias.

Ese proceso permite a la ciudadanía tener voz en la asignación de sus contribuciones al erario. Es un concepto simple que permite al gobierno gravar y complacer.