El BID y la Reforma Judicial

El Presidente Kennedy y Felipe Herrera, primer presidente del BID, firman un acuerdo de cooperación en 1961

El motivo del encuentro, realizado un par de meses después de la fracasada invasión a la Bahía de Cochinos en Cuba, era adoptar "La Alianza para el Progreso", programa propuesto por el presidente John F. Kennedy en una iniciativa que canalizaría hacia América Latina financiamiento a largo plazo por 20.000 millones de dólares para proyectos de desarrollo.

El entonces presidente del Banco Central de Cuba, el argentino Ernesto "Che" Guevara, le preguntó al subsecretario de Estado de los Estados Unidos, Douglas Dillon, si Cuba estaría incluida en el programa. Dillon replicó que la isla no sería partícipe dado que no era miembro del BID. La respuesta movió al dirigente revolucionario a lanzar un discurso en el que denostó al Banco como una institución consagrada principalmente a financiar la construcción de letrinas, una pulla a su apoyo a proyectos de agua corriente y alcantarillado, como su primer préstamo para Perú.

Cuando Guevara terminó su intervención, el presidente fundador del BID, Felipe Herrera, un joven abogado chileno de formación socialista, se puso de pie y caminó hacia la delegación cubana. "Tienes toda la razón", le dijo a Guevara. "Nosotros somos el Banco de los baños. También somos el banco del agua pura, el Banco que protegerá a los recién nacidos de América Latina y seremos también el Banco de la integración económica".

La réplica de Herrera quedó grabada en la memoria de Arnold Weiss, ex gerente del Departamento Legal del BID, quien estuvo presente en la conferencia y cuyos recuerdos forman parte del libro Algo más que un Banco, recientemente publicado por el BID con motivo de cumplir 40 años de su fundación. En aquella histórica conferencia, con su vigorosa respuesta y con el discurso que siguió, el presidente Herrera definió claramente la misión del BID: acelerar el desarrollo social y económico de América Latina y el Caribe, fomentando las reformas necesarias para asegurar más bienestar y justicia para sus pueblos.

Durante 40 años el BID ha seguido esa senda, ayudando a los países de la región a modernizar sus sociedades y a superar sus legados de pobreza e desigualdad. Esta formidable "deuda social", como señala el actual presidente del Banco, Enrique V. Iglesias, continúa siendo el mayor desafío de la región.

En el proceso, el Banco --concebido principalmente como un instrumento para la cooperación entre América Latina y Estados Unidos-- se ha convertido en una institución internacional cuyos 46 países miembros incluyen naciones de Europa y Asia. Su base de recursos ha crecido de 850 millones de dólares a 111.000 millones de dólares y se ha establecido como la principal fuente de financiamiento multilateral para el desarrollo en la región.

El BID ha demostrado cuán equivocados estaban quienes inicialmente dudaban que una institución financiera controlada mayoritariamente por sus propios deudores podía ser sólida y sustentable. Esta singular institución ha mantenido siempre las máximas calificaciones crediticias, un logro que le ha permitido ofrecer a sus países miembros prestatarios financiamiento accesible para proyectos que no hubieran encontrado fácil respaldo crediticio en los mercados de préstamo.

Asimismo, el BID abrió nuevas sendas en el financiamiento del desarrollo. Fue la primera institución multilateral en financiar proyectos de carácter social, la primera en ofrecer préstamos directos al sector privado sin garantías estatales, la primera en extender préstamos globales y en apoyar el microcrédito en la región. Financió desde la expansión de la educación superior a la integración económica, incluyendo grandes proyectos de turismo. Actualmente está ayudando a algunos países a cicatrizar las heridas de guerras civiles y disputas fronterizas y alienta a las comunidades a organizarse contra la violencia.

Más que un Banco, libro escrito por Luciano Tomassini, Oscar Rodríguez Rozic y Jorge Espinoza Carranza, ex funcionarios que conocieron de cerca a los tres presidentes que han encabezado la institución, sintetiza la historia de cómo el BID ha cumplido el mandato de sus países miembros a lo largo de sus 40 añs de vida.

Comienzos de la Guerra Fría

En muchos sentidos Felipe Herrera fue el hombre adecuado en el momento adecuado para dirigir el naciente Banco. Elegido como el primer presidente del BID cuando tenía apenas 38 años de edad, tenía acumulada ya una vasta experiencia en política, administración pública y negociaciones internacionales.

Felipe Herrera, primer presidente del BID

Comenzó a trabajar en el Banco Central de Chile mientras estudiaba derecho. Como líder del movimiento estudiantil universitario se formó en el socialismo de cuño democrático. A los 26 años fue nombrado abogado del Banco Central y del cual eventualmente sería gerente general. A fin de profundizar sus conocimientos, cursó estudios en la prestigiosa London School of Economics. Posteriormente, como ministro de hacienda del gobierno del presidente Carlos Ibáñez del Campo, tomó parte en las largas negociaciones realizadas en el marco de la Organización de Estados Americanos que condujeron, en diciembre de 1959, a la creación del BID.

El concepto de un banco regional para América Latina se remonta al siglo XIX. Posteriormente, tras la Segunda Guerra Mundial, muchos gobiernos de la región propusieron la creación de una institución financiera dedicada a sus propios intereses y separada de las entidades creadas por los acuerdos de Bretton Woods. Los latinoamericanos suponían que el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial estarían abrumados por la labor de reconstruir las economías de Europa y Asia, devastadas por la reciente guerra. Esperaban que el eventual banco de desarrollo regional sería mayormente financiado y controlado por los mismos países prestatarios. Dada las perturbadoras señales de conmoción social visibles en varios países latinoamericanos, como la revolución que llevó al poder a Fidel Castro en Cuba, los presidentes estadounidenses Dwight Eisenhower y John F. Kennedy apoyaron prestamente la propuesta de sus vecinos.

Con Herrera al timón, el BID se lanzó a ser "algo más que un banco", como su presidente fundador solía decir. Además de financiar proyectos de infraestructura, un renglón mayor en la cartera de todo banco de desarrollo, el BID se embarcó decididamente en programas sociales, contribuyendo a financiar la expansión del alcantarillado y la provisión de agua corriente, vivienda, salud pública, educación, capacitación laboral, investigación y desarrollo científico y tecnológico. Durante el mandato de Herrera, el Banco comenzó a aceptar como miembros a los nacientes estados del Caribe, a medida que se independizaban del Reino Unido.

Cuando Herrera renunció en 1970, dejó una institución sólidamente establecida que había apoyado a América Latina durante una década en la cual la región registró una tasa promedio de crecimiento económico de 5,5 por ciento anual .

Los gobernadores del BID reemplazaron a Herrera con un hombre de similar currículum, el ex secretario de Hacienda mexicano Antonio Ortiz Mena, quien también participó en las negociaciones previas a la creación del Banco.

Antonio Ortiz Mena, segundo presidente del BID

El nuevo presidente habría de enfrentar el desafío de construir una institución aún más grande y capaz de capear grandes crisis internacionales.

Durante las dos décadas que siguieron a su creación, el programa de créditos del BID reflejó en gran medida la fe de la región en el modelo de desarrollo concebido por la Comisión Económica para América Latina de las Naciones Unidas (CEPAL) bajo la conducción del economista argentino Raúl Prebisch. Uno de sus principales fundamentos era que el desarrollo no ocurre espontáneamente, como resultado de las fuerzas del mercado. Para que el desarrollo fuese rápido y exitoso, las políticas debían estar enmarcadas en planes a largo plazo creados por entes estatales, responsables a su vez por la infraestructura. En el caso de América Latina, la industrialización debía lograrse a paso acelerado substituyendo importaciones con manufacturas locales. Ese modelo, largamente respaldado por las instituciones financieras basadas en Washington, se mantuvo en vigencia hasta el estallido de la crisis internacional de la deuda externa, a comienzos de la década de 1980. No obstante, antes de ello, el producto bruto de América Latina creció a razón de 5 por ciento anual durante casi dos décadas, sacando de la pobreza a millones de latinoamericanos e introduciéndolos en la economía moderna. Pero algunas de las políticas implementadas desataron altos niveles de inflación que disfrazaban un desorden generalizado en las finanzas públicas e ineficiencias económicas que eventualmente contribuyeron a minar el modelo.

Pero antes de que eso ocurriera, Ortiz Mena condujo al BID durante una gran expansión en la cual Canadá, Japón, Israel y varias naciones europeas se incorporaron como socios. Los nuevos miembros no solo fortalecieron la posición financiera del Banco sino que dieron acceso a un caudal más amplio y diverso de talentosos profesionales con experiencia en administración pública, fomento del desarrollo y ayuda internacional. Asimismo, los nuevos socios reflejaban los crecientes vínculos comerciales y económicos de América Latina con otras regiones del mundo.

Durante los 17 años de gestión de Ortiz Mena, el Banco triplicó su capital autorizado a 30.000 millones de dólares y su actividad crediticia se remontó a 3.000 millones de dólares por año. Reflejando las prioridades de las naciones prestatarias, la mayor parte del financiamiento estuvo dedicado durante ese período a proyectos de infraestructura y del sector productivo. Asimismo, el Banco adoptó formalmente la política de favorecer a las naciones menos desarrolladas otorgándoles préstamos concesionales a plazos más largos, con tasas de interés preferenciales y favorables requerimientos de fondos de contrapartida. Algunos de los países prestatarios declinaron voluntariamente a solicitar préstamos concesionales y hasta establecieron fondos especiales para ayudar a los países más pobres.

Ortiz Mena también reflotó la idea de crear un banco de inversiones afiliado al BID, un proyecto que había languidecido por años. En 1984, 34 de los países miembros del Banco firmaron las actas para fundar la Corporación Interamericana de Inversiones, que apoyaría el desarrollo de pequeñas y medianas empresas privadas en la región con créditos, inversiones de capital y asesoramiento técnico.

Otro legado de la presidencia de Ortiz Mena fue el aumento de financiamiento a entidades subregionales para el desarrollo con el objeto de promover una mayor integración económica. Asimismo, Ortiz Mena fue un decidido promotor del impuesto al valor agregado, al cual consideraba como paso fundamental hacia uniformar las normas impositivas de la región. Eventualmente, casi todas las naciones de América Latina lo implementaron.

Durante su mandato, el BID instituyó además políticas más estrictas para mitigar el impacto social y ambiental de los proyectos que financia. En el pasado, tales consideraciones no siempre habían sido de gran prioridad para muchos de los países prestatarios, como lo ilustra una anécdota en el libro Más que un Banco: un funcionario del BID involucrado en un proyecto para la construcción de una represa hidroeléctrica le preguntó a una autoridad del gobierno prestatario qué planes tenían para las personas que vivían en las tierras que serían anegadas. "Les vamos a dar clases de natación", fue la inesperada respuesta.

A fines de la presidencia de Ortiz Mena, la región aún sufría los embates de la crisis de la deuda externa desencadenada en 1982 cuando México anunció que no podía cumplir con las obligaciones de su deuda comercial. Después de eso, se secaron las fuentes de crédito comercial para América Latina y disminuyó el financiamiento bilateral y multilateral. La región padeció más penurias por la caída en los precios de las materias primas y el alza en las tasas de interés internacionales. La prolongada contracción económica que atravesó América Latina sería eventualmente conocida como "la década perdida".

En 1988, la Asamblea de Gobernadores del BID eligió como nuevo presidente al ministro de relaciones exteriores del Uruguay, Enrique V. Iglesias.

Enrique V. Iglesias, tercer y actual presidente del BID

Ex secretario general de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Iglesias debía enfrentar la tarea de incrementar los recursos del Banco para apoyar la profunda transformación económica que la región habría de emprender en la década siguiente.

Hacia fines de los años ochenta, la mayoría de los países de América Latina y el Caribe adoptaron políticas orientadas al libre mercado para alcanzar la estabilidad macroeconómica y comenzaron a liberalizar su comercio exterior y la inversión extranjera y a modernizar sus estados. Muchas de las medidas empleadas, desde la privatización, la desregulación, la disciplina fiscal, la liberalización de los sectores financiero y comercial hasta la reforma impositiva, habían sido probadas exitosamente por la primera ministra Margaret Thatcher en el Reino Unido y por el presidente Ronald Reagan en los Estados Unidos. Bajo esas políticas, el sector privado, no el estado, sería el motor del crecimiento económico. Asimismo, la región normalizó sus relaciones con la banca comercial.

Iglesias encabezó las prolongadas negociaciones con los países miembros que llevaron al séptimo y octavo incrementos de capital del BID en 1989 y 1994, de 26.500 millones y 41.000 millones de dólares respectivamente. El setimo aumento permitió al Banco conceder grandes préstamos sectoriales en apoyo de una amplia gama de reformas económicas en los países prestatarios. En 1990, uno de los primeros de esos préstamos apuntaló la emblemática privatización de Telmex, la empresa de teléfonos de México. El octavo aumento de capital condujo a una completa reorganización interna del BID para permitirle ejecutar su mandato de ayudar reducir la pobreza, reformar el sector público, proteger el medio ambiente y proteger a los grupos sociales vulnerables.
Bajo la conducción de Iglesias el Banco ha ampliado y profundizado sus esfuerzos de investigación, estableciendo oficinas especializadas en estudios económicos y análisis de cuestiones relativas al desarrollo sostenible. Los resultado de esos trabajo incluyen recomendaciones en una amplia gama de temas, desde la reforma impositiva a la focalización de los programas contra la pobreza.

Durante esta última década el BID se ha embarcado en áreas completamente nuevas como los proyectos para el fortalecimiento de las instituciones democráticas, la reforma de sistemas judiciales, la promoción de la paz entre y dentro de los países de la región y los mecanismos para acercar a los gobiernos y la sociedad civil. El BID se ha tornado también en un incansable defensor de los vínculos económicos entre la cultura y el desarrollo. Eso se ve reflejado, por ejemplo, en los innovadores proyectos que financia para revitalizar los cascos urbanos de las ciudades coloniales de América Latina. Los programas de pequeña escala para dar crédito a microempresarios, en los que el Banco ha sido pionero, fueron expandidos a niveles nacionales mediante novedosos mecanismos de financiación.

A todo lo largo de este período, el Banco se ha empeñado en acercar nuevos sectores al proceso del desarrollo, financiando programas en donde los beneficiarios participan en la planificación e implementación de proyectos. Ha respaldado creativos proyectos para ayudar a los pueblos indígenas a preservar su identidad cultural, a los habitantes de barrios marginales a mejorar sus vecindarios y a comunidades rurales a controlar gastos y contratos de obras públicas.

En 1993, un grupo de países miembros del BID fundó el Fondo Multilateral de Inversiones (Fomin) para acelerar el desarrollo del sector privado en la región, mejorando el clima para la inversión privada, los cursos de capacitación para trabajadores y las entidades microfinancieras. Desde entonces, el Fomin ha cumplido un papel instrumental al apoyar a los países de la región que transfieren servicios públicos al sector privado, ayudando a formular, mejorar y fortalecer las políticas y marcos regulatorios.

Durante esta última década el BID ha ayudado asimismo a los países prestatarios a hacer frente a una serie de crisis. La primera fue la tormenta financiera que desató la devaluación del peso mexicano en 1994. Después sobrevino la devastación causada por el fenómeno meteorológico conocido como El Niño y una sucesión de huracanes y terremotos. Más recientemente, la región tuvo que combatir el contagio financiero provocado por el colapso económico de Asia y la moratoria de la deuda de Rusia. En respuesta a esas amenazas "importadas" a la salud económica de la región, el Banco estableció en 1998 una línea crediticia de emergencia que complementa los paquetes financieros proporcionados por el FMI y el Banco Mundial.

En una entrevista incluida en el libro, Iglesias --quien cumple su tercer mandato de cinco años como presidente del BID-- examina los logros y yerros de la región durante esta década. En el aspecto positivo, indica que la democracia está ahora firmemente enraizada, la inflación ha sido controlada y las economías están abiertas al comercio y la inversión internacional. En cuanto a los retos aún pendientes, Iglesias subraya que todavía persiste la pobreza extrema, que la distribución del ingreso es exageradamente desigual, que el desempleo no disminuye y que muchos sectores sociales no se han beneficiado con la recuperación económica.

El punto de partida para enfrentar esos desafíos es hacer más eficientes a las economías de la región, sostiene. "Al mismo tiempo, debemos conseguir eficiencia social, resolviendo los problemas sociales mucho más rápidamente que en los últimos años", asegura.