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Artículos

01-oct-2004

La historia detrás de Oportunidades

Cómo dos científicos sociales visionarios concibieron un programa que ha cambiado la vida de millones de mexicanos

Por Peter Bate

Si la paternidad de un programa social de las dimensiones y la complejidad de PROGRESA —hoy Oportunidades— pudiera adjudicarse a alguien con facilidad, sus padres serían el economista Santiago Levy y el demógrafo José Gómez de León.

Estos dos reconocidos científicos sociales mexicanos crearon lo que muchos observadores consideran uno de los programas más exitosos para aliviar la pobreza. Levy es hoy director general del Instituto Mexicano de Seguro Social (IMSS). Gómez de León, quien dirigió el Consejo Nacional de Población de México (CONAPO) y fue primer coordinador nacional de PROGRESA, falleció en el año 2000.

Levy era subsecretario de Egresos de la Secretaría de Hacienda en 1995 cuando el presidente Ernesto Zedillo (también economista) le encargó el diseño de un plan para atender la pobreza extrema, un problema que había empeorado como consecuencia del llamado “tequilazo”, una crisis detonada por la devaluación del peso mexicano. Al poco tiempo el equipo de Levy lanzó un proyecto piloto en tres ciudades del estado sureño de Campeche, utilizando las bases de datos de dos antiguos programas sociales que subvencionaban el consumo de las tortillas y la leche.

El proyecto piloto tenía dos componentes que rompían con la tradición de los programas sociales mexicanos: primero, el apoyo consistía en transferencias directas de dinero en lugar de la entrega de alimentos; segundo, requería que las personas en grupos vulnerables (mujeres embarazadas, madres lactantes y bebés) acudieran con regularidad a citas médicas.

Asociación profética. El proyecto piloto logró sus objetivos. La mayoría de los beneficiarios prefería las transferencias de dinero a la entrega de alimentos. Además, los participantes cumplían con las citas médicas. Sin embargo, la prensa mexicana trató con sorna al experimento de Campeche, bautizando como “pobremático” a las tarjetas electrónicas utilizadas para distribuir los modestos estipendios (el equivalente de unos 7 dólares por mes y familia).

El equipo de Levy tenía otras preocupaciones más serias. Aunque el proyecto había mejorado la nutrición de las familias y aumentado el uso de servicios de salud, no incluía la educación, un elemento clave para la acumulación del capital humano. También existían inquietudes sobre la capacidad para llegar a los grupos más pobres concentrados en las áreas rurales. Levy y sus colaboradores identificaron también problemas operacionales, como la necesidad de un mejor seguimiento y una mayor coordinación entre las distintas agencias proveedoras de servicios sociales. Antes de que se proyectara el programa a escala nacional sería necesario superar tales escollos.

Mientras el equipo se ocupaba de estas cuestiones, uno de sus miembros se interesó en las bases de datos sobre pobreza y marginalidad que estaba desarrollando Gómez de León en CONAPO, la agencia federal responsable de las políticas poblacionales de México. El demógrafo había sido asesor de Zedillo a comienzos de la década pasada, cuando el presidente mexicano era secretario de programación y presupuesto. Gómez de León primero recibió una invitación para discutir asuntos técnicos con el equipo de Levy; al poco tiempo pasó a integrar el grupo. Acabaría teniendo una enorme influencia en el desarrollo de PROGRESA.

Las mujeres primero. El nuevo programa incorporó varias ideas que compartían Levy y Gómez de León, quienes pronto se hicieron amigos. PROGRESA atendería simultáneamente tres elementos clave para la formación del capital human la educación, la salud y la nutrición. La ayuda consistiría en dinero efectivo, en vez de productos subsidiados. Además, se ampliarían las condiciones que debían cumplir las familias para permanecer en el programa. Y las mujeres iban a desempeñar un papel principal en el programa al convertirse en receptoras directas de los pagos, en lugar de sus esposos. (Para una descripción más detallada de cómo funciona hoy el programa, vea el enlace al artículo principal a la derecha).

Según la viuda de Gómez de León, la demógrafa María de la Paz López, PROGRESA reflejó las convicciones de su marido acerca de las mujeres como agentes del desarrollo. “Él creía que era posible fortalecer la posición social de la mujer, a los ojos de sus familias y de sus comunidades, si tenían sus propios ingresos, aunque provinieran de la asistencia pública”, explicó López, quien trabaja para el Fondo para el Desarrollo de la Mujer de Naciones Unidas (UNIFEM).

Gómez de León tenía también el convencimiento de que PROGRESA tendría que utilizar un nuevo mapa de pobreza mucho más exacto para garantizar que el programa llegaría a las familias más pobres. Preocupado por la falta de herramientas técnicas adecuadas para localizar a la gente más pobre de cada distrito, una de sus prioridades en CONAPO fue mejorar la calidad del índice de marginalidad mexicano, agregando una variedad de indicadores sociales. Con ese fin, Gómez de León diseñó un sistema de puntaje que consideraba diversos factores para clasificar cada hogar de manera objetiva. Estas clasificaciones formarían la base de un sistema transparente y apolítico para la distribución de los beneficios, uno de los sellos distintivos del programa.

Siempre evaluar. Quizás el aspecto más importante de la visión de Levy y de Gómez de León fue su énfasis en evaluar el programa con rigor. Ambos sostenían que las evaluaciones eran una herramienta crucial, no sólo para ajustar las operaciones del programa, sino también para contar con datos confiables y pruebas empíricas de sus logros.

La necesidad de generar este tipo de información iba más allá del ciclo anual de las negociaciones presupuestarias en el Congreso. En México, como en muchos otros países de América Latina, los programas de reducción de la pobreza rara vez sobreviven de un gobierno a otro. Levy y Gómez de León pensaban que si PROGRESA fuera evaluado por los máximos expertos internacionales, sus posibilidades de supervivencia aumentarían.

Al equipo planificador le preocupaba también que cundiera la percepción de que PROGRESA era un mecanismo proselitista. Por ello hicieron un gran esfuerzo para evitar la explotación del programa con fines partidistas. PROGRESA sería administrado por un nuevo organismo descentralizado que coordinaría con las agencias responsables de los diferentes servicios (desarrollo social, salud y educación). El congreso establecería el presupuesto del programa y sus reglas de operación se publicarían con periodicidad anual, incluyendo el número de familias que podían incorporarse, las sumas de los apoyos que se ofrecerían y las corresponsabilidades exigidas a las familias beneficiarias. Antes de incorporar a nuevas titulares, PROGRESA tendría que contactar a las autoridades estatales y municipales para mantenerlas informadas. Las inscripciones se interrumpirían meses antes de las elecciones nacionales, y no se realizarían pagos directos en las semanas previas a comicios de cualquier jurisdicción. La entrega de apoyos quedaría en manos de entidades financieras y la compañía de telégrafos, por lo cual los funcionarios del programa no tocarían ni un solo peso de los fondos de las beneficiarias.

Obstáculos políticos. Pero antes de comenzar sus operaciones, el programa debía obtener aprobación política. En un trabajo académico que escribió con una directora del IMSS, Evelyne Rodríguez Ortega, Levy apunta que PROGRESA suscitó reservas en muchos sectores. El nuevo programa estaba cargado de componentes poco convencionales que nunca habían sido puestos a prueba. Además suponía la reasignación de recursos de algunos programas sociales y la cancelación de otros, como un subsidio generalizado de las tortillas, con lo cual se afectarían intereses tanto en el sector público como en el sector privado.

Los partidos de oposición, temerosos de la tradición de clientelismo asociada al largo mandato del Partido Revolucionario Institucional, desconfiaban de un programa federal diseñado para entregar dinero a los pobres. Con el fin de generar consenso a favor de PROGRESA y persuadir a los desconfiados, el equipo planificador organizó numerosas reuniones y difundió cantidades masivas de información y datos estadísticos. Como resultado, el lanzamiento de PROGRESA se retrasó hasta agosto de 1997, el mes siguiente a las elecciones de medio plazo.

Gómez de León se convirtió en el primer coordinador general de PROGRESA y condujo su gradual expansión al frente de una organización con una estructura administrativa mínima. Pero incluso cuando el programa comenzó a arrojar resultados, Gómez de León tuvo que enfrentar todo tipo de presiones, incluso del gobierno y del PRI, recuerda su viuda. Otros programas sociales que intentaron combinar servicios ofrecidos por diferentes secretarías habían fracasado por la falta de cooperación entre las agencias.

Sin embargo, López recuerda, su marido podía siempre confiar en el apoyo del presidente Zedillo para resolver cualquier conflicto. “Fue Zedillo quien dijo que PROGRESA era el programa guía, y que el resto de las agencias tenían que acomodarse a él, incluso aquellas con una mayor jerarquía política”, comentó. Otro factor que sin duda ayudó a PROGRESA fue que Levy era el subsecretario de la Secretaría de Hacienda que literalmente controlaba los egresos del erario federal.

Un legado duradero. Bajo el liderazgo de Gómez de León el programa creció hasta llegar a cubrir a casi 2,5 millones de familias en el 2000, el año en que Gómez de León murió de cáncer. Tenía 53 años. Las reseñas necrológicas recuerdan al profesional excepcional, al servidor público abnegado, al jefe amable, al profesor estimulante, al colega generoso y al amigo jovial. Por encima de todo, pintan a un hombre con gran pasión por todo lo que emprendía, desde el diseño de abstrusas fórmulas estadísticas al descubrimiento de las complejidades de la cocina tailandesa.

Su viuda asegura que Gómez de León siguió trabajando casi hasta el fin de sus días, editando un volumen sobre la demografía de México en el siglo XX incluso cuando se encontraba hospitalizado. También le preocupaba el futuro. Uno de sus últimos trabajos fue un capítulo sobre población para un libro sobre las perspectivas de México para el año 2030, en el cual especulaba sobre la posibilidad de que su país pudiera aprovechar el “bono demográfico”, la ventaja temporal que tendrá el país al contar con una fuerza laboral amplia, joven y capaz de mantener a grupos relativamente más reducidos de niños y personas de edad avanzada.

La influencia de Gómez de León persiste en el sector público y en los círculos académicos de México. En un discurso para otorgarle póstumamente a Gómez de León el Premio Nacional para Demografía, Zedillo destacó que el demógrafo había formado a generaciones de científicos sociales mexicanos. Dos de sus colegas más cercanos, Rodolfo Tuirán y Daniel Hernández Franco, son hoy autoridades clave de la Secretaría de Desarrollo Social, responsable de las políticas sociales de México. Dos centros de altos estudios, FLACSO y la Universidad de las Américas, han creado cátedras con su nombre.

Y, por ley, todos los programas sociales mexicanos están hoy sujetos a evaluaciones.

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