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Desarrollo urbano y vivienda

Política General

La población urbana de América Latina manifiesta un alto ritmo de crecimiento, en un contexto de ciudades congestionadas que concentran una elevada proporción de las actividades económicas de los respectivos países de la región. Una parte substancial de esta población se caracteriza por bajos niveles de ingreso, alta incidencia de desempleo o subempleo y condiciones inadecuadas de vida. A su vez, a menudo se carece de los instrumentos legales, mecanismos administrativos y de recursos financieros y humanos necesarios para ordenar el proceso de crecimiento urbano y atender las demandas, también crecientes, de infraestructura económica y de servicios sociales. Sin un esfuerzo sostenido de los países para corregir las deficiencias existentes y racionalizar el crecimiento de las ciudades, esta situación se deteriorará aún más en las próximas décadas.

El Banco apoya en forma selectiva proyectos que contribuyan a desarrollar las capacidades nacionales para responder al desafío de la urbanización acelerada, de acuerdo a las prioridades que establezca cada país. Dicho apoyo se ofrece a los países prestatarios mediante operaciones de préstamo y de cooperación técnica, cuyos objetivos, campos de elegibilidad y criterios operativos se definen más adelante.

La política de desarrollo urbano es por naturaleza multisectorial, puesto que incluye aspectos económicos, productivos, sociales, de prestación de servicios básicos y de organización institucional. Por ello se complementa con otras políticas del Banco, particularmente con las políticas operativas de desarrollo industrial, transporte e infraestructura social, que contienen los criterios específicos para orientar la acción del Banco en los respectivos sectores.

Objetivos

Elevar las condiciones socioeconómicas de la población urbana, mediante:

a) El apoyo a proyectos dirigidos a la generación de ingresos y oportunidad de empleo productivo, especialmente para los sectores de bajos ingresos, incluyendo la creación y aumento de productividad de pequeñas unidades económicas que operan con baja intensidad de capital por persona empleada.

b) La solución de deficiencias existentes en la infraestructura urbana y la previsión de requerimientos futuros de ampliación de la misma.

c) La mejoría, cuantitativa y cualitativa, de los servicios básicos para los habitantes de las ciudades, especialmente para los sectores de los bajos ingresos.

d) La reducción de los efectos adversos del crecimiento urbano sobre el medio ambiente.

Fortalecer el sistema nacional urbano y mejorar el funcionamiento interno de las ciudades, a través de:

a) La atención preferente a las necesidades de las ciudades medianas y pequeñas.

b) La expansión de la base económica de las ciudades y la promoción de interrelaciones entre los centros poblados y sus áreas de influencia rurales.

c) La concentración de esfuerzos, en el caso de las grandes ciudades, en la integración física y económica de las áreas de asentamientos marginales con el resto de la ciudad.

Aumentar la eficacia de las instituciones responsables de la formulación y administración de políticas y programas de desarrollo urbano, mediante el apoyo a las iniciativas de los países para:

a) Incrementar la capacidad nacional, regional y local para definir prioridades y estrategias; formular, ejecutar y evaluar planes y proyectos y, canalizar recursos a ciudades, pueblos y grupos sociales específicos.

b) Generar y transferir métodos y técnicas para mejorar el manejo de áreas metropolitanas, ciudades medianas y pequeñas.

c) Fortalecer la solvencia financiera y la capacidad de iniciativa y gestión de los gobiernos locales.

Campos de Actividad

Los proyectos elegibles para préstamos y cooperación técnica del Banco pueden ser de carácter sectorial o multisectorial en los siguientes campos de actividad o combinación de los mismos:

1.DOTACION DE INFRAESTRUCTURA Y SERVICIOS. El Banco financia proyectos para proporcionar infraestructura y servicios urbanos esenciales, procurando aumentar su cobertura y efectividad y mejorar el acceso a ellos en los sectores de bajos ingresos. Se promueve la racionalización de los sistemas existentes y su mantenimiento adecuado. Las políticas sectoriales vigentes orientan los financiamientos específicos en transporte urbano, telecomunicaciones, energía, comercio y abastecimiento de alimentos, salud pública, saneamiento ambiental, educación y capacitación de recursos humanos y otros servicios sociales.

2.GENERACION DE INGRESOS Y EMPLEO PRODUCTIVO .

a) Además del financiamiento para industrias específicas, el Banco proporciona crédito para pequeñas y medianas empresas mediante préstamos globales y, cuando es apropiado, participa en proyectos de parques industriales (véase política de Desarrollo Industrial, OP-722).

b) El Banco colaborará para aumentar y mejorar tanto el financiamiento como la gestión administrativa para pequeñas empresas del sector informal. De acuerdo a la experiencia obtenida a nivel de cada país miembro y, según los criterios del Programa de Pequeños Proyectos, contemplará operaciones de mayor envergadura para mejorar el desempeño económico de este tipo de empresas, incluyendo el financiamiento de capital de trabajo.

c) El Banco continuará apoyando a los países en el desarrollo e incorporación de tecnologías de baja intensidad de capital en los procesos productivos, especialmente en los sectores informales, considerando las circunstancias y particularidades de cada país (véase la política de Utilización de Tecnologías intermedias, OP-705).

3. FORTALECIMIENTO DE INSTITUCIONES E INSTRUMENTOS DE DESARROLLO URBANO. El Banco contribuye, a través de actividades de cooperación técnica, a mejorar la capacidad de gestión y planeamiento de las autoridades encargadas del desarrollo de ciudades, pequeñas, medianas y grandes, en campos tales como preparación de planes, programas y proyectos, realización de estudios e investigaciones y capacitación de personal (especialistas, técnicos medios, empleados municipales y promotores comunitarios). Cuando corresponde reforzar la base fiscal de los municipios, el Banco acoge propuestas para modernizar los sistemas de catastro, impuestos, tarifas y otras contribuciones. Favorece además la difusión de conocimientos, informaciones y resultados que se obtengan de dichas operaciones y promueve iniciativas destinadas a mejorar la comprensión de los fenómenos urbanos.

Criterios

Los siguientes criterios orientarán la preparación y el análisis de operaciones del Banco en desarrollo urbano:

Programación Urbana: los problemas de desarrollo urbano son complejos debido al número y variedad de sectores que influyen en el desarrollo de una ciudad y a las fuertes interdependencias que existen entre los mismos. El Banco alienta que los proyectos se encuadren dentro de una programación global de desarrollo o, en ausencia de la misma, que sean factor catalítico para la adaptación de planes y programas que contribuyan al desarrollo urbano más allá de los objetivos inmediatos de las inversiones consideradas.

Ubicación de Proyectos: el Banco apoya los esfuerzos que hacen los países para evitar una excesiva concentración de la población, de los servicios y de las actividades económicas. Para ello favorece el desarrollo y consolidación de subsistemas de ciudades pequeñas y medianas, orientando la localización de inversiones a lugares donde afloren oportunidades de desarrollo que hagan posible la utilización más plena del potencial económico nacional.

En las áreas metropolitanas el Banco dará énfasis a los proyectos que:

a) dentro de un enfoque comprensivo para mejorar los sistemas existentes, proporcione servicios a los segmentos marginales de la población urbana;

b) alivien problemas severos de contaminación y medio ambiente y

c) promuevan la capacidad productiva del sector informal.

Desarrollo de la Base Económica: el Banco alienta estrategias de desarrollo urbano que combinen el apoyo al sector formal y moderno de la economía, con la transformación y desarrollo de pequeñas empresas del sector informal. Las acciones del Banco en relación al sector formal se guían por los criterios contenidos en la política de desarrollo industrial y otros documentos sectoriales pertinentes y, en el sector informal por los criterios del Programa de Pequeños Proyectos.

En relación al sector informal, dada la diversidad de unidades existentes, los programas de apoyo deberán considerar criterios de selectividad de empresas y actividades en términos de potencial económico y perspectivas de mercado. El Banco apoyará esfuerzos de generación de empleo y transformación de pequeñas unidades económicas, siempre que fortalezcan la viabilidad de tales empresas y eviten la reproducción de sus condiciones de pobreza. En este contexto deben analizarse formas de organización económica y de asociación productiva que garanticen una mayor escala de producción y una mejor utilización de los recursos disponibles.

Las acciones para el sector informal urbano requieren generalmente mayores niveles de integración que los programas más convencionales de financiamiento de pequeñas y medianas industrias. Esto implica la conveniencia de asociar dentro de los proyectos componentes de crédito con asistencia técnica, capacitación, investigación tecnológica (productiva y de gestión), medidas para mejorar la inserción en los mercados y mejoramiento de la infraestructura social. Esta conjunción de esfuerzos exige la realización de programas especiales, ejecutados por instituciones o unidades preparadas adecuadamente para llevarlos a cabo. En muchos casos será necesario encontrar soluciones interinstitucionales que integren los esfuerzos de diversos tipos de entidades.

Participación de la Comunidad: la participación de las comunidades beneficiarias será un elemento básico en los proyectos de desarrollo urbano apoyados por el Banco. En algunos proyectos, particularmente en aquéllos que pretenden beneficiar a las poblaciones marginales y al sector informal, es esencial que los beneficiarios participen en todas las fases del respectivo proyecto, ejercitando su capacidad de comprender y asumir responsabilidades y tomar las acciones necesarias.

Proyectos Multisectoriales: en el caso de proyectos multisectoriales es fundamental incluir sólo los componentes esenciales y relevantes y, definir adecuadamente los mecanismos de coordinación requeridos para una ejecución integrada, evitando sustituir a las agencias especializadas que tengan responsabilidad por sectores específicos. Se requiere hacer evidente la consistencia interna del proyecto, determinando las relaciones físicas e institucionales entre componentes de manera que se justifique la incorporación y dimensionamiento de cada uno.

Diseño y Seguimiento: los proyectos de desarrollo urbano deben diseñarse con la flexibilidad necesaria para encarar reajustes periódicos en función de un adecuado sistema de seguimiento y evaluación. Cuando sea pertinente, se incluirán en los proyectos provisiones para la transferencia de resultados y experiencias a otras localidades que enfrentan problema y realizan actividades semejantes.

Criterios Financieros: en proyectos para el financiamiento de sistemas de energía eléctrica, telecomunicaciones, abastecimiento de agua, alcantarillado y gas natural y en otros, generalmente administrados por empresa públicas o privadas de servicios, regirán las políticas sobre Tarifas de Servicios Públicos (OP-708). En proyectos diferentes de los anteriores, surgidos de iniciativa de la comunidad o de gobiernos locales (como por ejemplo pavimentación de calles, centros comunales, mataderos, etc.), el Banco alienta que se cobre por la prestación de los servicios o, se establezcan contribuciones de mejoras para lograr la mayor recuperación posible de los costos de construcción, operación y mantenimiento, tomando en cuenta la capacidad económica de las poblaciones. En cualquier caso, deben hacerse explícitos todos los costos y el esquema completo de financiamiento de los mismos, incluyendo posibles subsidios gubernamentales.

El Banco apoya el establecimiento y consolidación de mecanismos de crédito para productores urbanos de bajos ingresos que no tienen acceso al crédito regular. Especial atención se asigna al fortalecimiento de instituciones financieras y de asistencia técnica, tanto pública como no gubernamentales, que faciliten una efectiva movilización y canalización del ahorro interno y externo hacia inversiones y otros usos productivos para los pequeños productores. Se pondrá énfasis en desarrollar mecanismos que mejoren la eficiencia de las entidades crediticias, reduzcan los costos privados e institucionales de transacción y eviten la concentración del crédito institucional.

El Banco alienta que, dentro de las normas de cada país, las comunidades o municipios capten el mayor valor que adquieren tierras adyacentes en función de la inversiones de los proyectos.

Suelo Urbano: el Banco apoya iniciativas de los países que contemplen soluciones específicas a los problemas de las tierras urbanas: su tenencia y régimen impositivo, utilización de terrenos baldíos, provisión de áreas verdes e incorporación de nuevas superficies al perímetro de las ciudades El estudio de los proyectos toma en cuenta estos factores y el impacto que sobre los mismos tienen las inversiones consideradas

Vivienda: El Banco respaldará los esfuerzos que realicen los países prestatarios para mejorar las condiciones de vida de la población de bajos ingresos, estimulando a los gobiernos para que apliquen políticas que permitan la eficiente movilización de recursos privados y públicos para ayudar a los hogares a resolver sus problemas de vivienda. Consecuentemente, los objetivos de las actividades del Banco en materia de vivienda serán:

a) Respaldar políticas y programas y proyectos sostenibles encaminados a mejorar las condiciones de vivienda de los hogares de bajos ingresos.

b) Mejorar la eficacia del sector público como facilitador de las iniciativas del sector privado y en la administración de los recursos públicos asignados al sector.

c) Promover la eficiencia sectorial de asignación en los mercados de vivienda y otros mercados afines, tales como los de tierras, financiamiento y materiales de construcción y servicios.

El Banco proveerá financiamiento para programas y proyectos que mejoren directamente las condiciones de vivienda de la población de bajos ingresos. Los campos de actividad incluyen el financiamiento para nuevas soluciones de vivienda costo-eficientes (por ejemplo, núcleos habitacionales básicos y lotes con servicios) o el mejoramiento de barrios y viviendas existentes. El Banco financiará programas de subsidios para vivienda cuando se pueda demostrar que constituyen un medio eficiente y equitativo para estimular el mejoramiento de las condiciones de vivienda de la población de bajos ingresos. Los subsidios deberán ser siempre transparentes, focalizados y reflejarse en forma explícita en los presupuestos de los gobiernos. También deberá haber evidencia suficiente que indique que los subsidios son sostenibles hasta alcanzar los objetivos sectoriales para la población de bajos ingresos.

El Banco ofrecerá asesoramiento de políticas, cooperación técnica y financiamiento para el diseño y ejecución de reformas en el sector conducentes a eliminar los obstáculos que impiden la asignación eficiente y equitativa de los recursos para vivienda. Los campos de actividad incluyen pero no se limitan, al mejoramiento del marco regulatorio para la producción de viviendas, la promoción de mercados eficientes de tierra urbana, la creación de mecanismos eficientes y sostenibles para el financiamiento de viviendas, la promoción de la inversión privada en viviendas de alquiler, y el desarrollo de una industria de la construcción eficiente y competitiva. Las deficiencias en los mecanismos de financiamiento de vivienda deberá abordarse en forma congruente con políticas adecuadas del sector financiero.

La preparación de los programas de vivienda del Banco se basará en el análisis de las causas de los problemas relevantes del sector. La identificación de los proyectos se fundamentará en un análisis de los méritos relativos de los distintos tipos de soluciones que se pueden aplicar a los problemas y escollos identificados. Para maximizar los efectos de la participación del Banco, en la selección y diseño de los proyectos se prestará atención al impacto esperado en relación a la magnitud del problema relevante y la capacidad para sustentar las soluciones que se proponen.

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Documento de Referencia Vigente:
GP-110-2, febrero 1985
GP-110-4, junio 1994,
GP-110-5, marzo 1995.
 

* El objetivo que persiguen las políticas operativas del Banco Interamericano de Desarrollo es establecer el marco operacional para que el personal preste asistencia a los países miembros prestatarios del Banco. Durante los más de 40 años de vida que lleva el Banco, estas políticas operativas han sido formuladas según diversos criterios, desde la elaboración de procedimientos detallados hasta la adopción de amplias declaraciones de principios y propósitos. Muchas de las políticas no han sido actualizadas desde su adopción original, y varias reflejan enfoques y planteamientos del pasado, que han sido sustituidos en ejercicios posteriores de aumento de recursos del Banco; siendo los más recientes los mandatos contenidos en el Octavo Aumento General de Recursos de 1994.

De conformidad con la política del Banco sobre disponibilidad de información, el BID pone todas sus políticas operativas a disposición del público por intermedio del Centro de Información Pública. Cabe advertir a los usuarios que las políticas operativas del Banco se encuentran en proceso continuo de revisión, proceso que incluye la elaboración de documentos sobre los mejores métodos en uso, en los que se resume la experiencia del Banco y otras instituciones similares, así como documentos sobre estrategias sectoriales.

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